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LECCIONES CLAVE PARA LA PLANEACIÓN
DEL DESARROLLO MUNICIPAL EN
MÉXICO: COMPONENTES, DEFICIENCIAS Y
TENDENCIAS
KEY LESSONS FOR MUNICIPAL DEVELOPMENT
PLANNING IN MEXICO: COMPONENTS, DEFICIENCIES,
AND TRENDS
Abel Palomera Meza
Investigador Independiente
pág. 9762
DOI: https://doi.org/10.37811/cl_rcm.v9i5.20294
Lecciones Clave para la Planeación del Desarrollo Municipal en México:
Componentes, Deficiencias y Tendencias
Abel Palomera Meza
1
Investigador Independiente
RESUMEN
El objetivo de esta investigación es realizar una revisión sistemática que abarque estudios, guías,
recomendaciones y análisis que informen sobre el proceso práctico de elaboración de los planes de
desarrollo municipal en México. Para esto, se usa el método PRISMA con un periodo de estudio de 2015
a 2025 y teniendo como fuentes de información a Google Académico, Redalyc, Scielo y Dialnet. Se ha
seleccionado una muestra de 33 documentos a partir de una población de estudio de 379. De estos ha
sido posible conocer el significado que se da a los conceptos de planeación y de plan del desarrollo
municipal. También, se han sistematizado los componentes principales del contenido de los planes de
desarrollo municipal y los insumos que se utilizan para su elaboración. Asimismo, se ha conocido la
importancia que tienen los enfoques de la Agenda 2030, de gobernanza y otros para ser integrados como
parte de los planes municipales. Finalmente, se analizan las deficiencias más comunes al confeccionarlos
y las tendencias futuras a ser consideradas por los Ayuntamientos. Se concluye la necesidad de contar
con una Guía Nacional para la Planeación del Desarrollo Municipal que resulte de un amplio consenso
metodológico.
Palabras clave: planeación, municipio, desarrollo, Ayuntamiento, democracia
1
Autor principal
Correspondencia:
pág. 9763
Key Lessons for Municipal Development Planning in Mexico: Components,
Deficiencies, and Trends
ABSTRACT
The objective of this research is to conduct a systematic review encompassing studies, guides,
recommendations, and analyses that inform the practical process of drafting municipal development
plans in Mexico. To this end, the PRISMA method was used, spanning the study period from 2015 to
2025, with Google Scholar, Redalyc, Scielo, and Dialnet as information sources. A sample of 33
documents was selected from a study population of 379. From these, it was possible to understand the
meaning given to the concepts of planning and municipal development plans. The main components of
the content of municipal development plans and the inputs used for their preparation were also
systematized. The importance of the 2030 Agenda, governance, and other approaches for integrating
them into municipal plans was also highlighted. Finally, the most common shortcomings in drafting
them and future trends to be considered by municipal governments are analyzed. The need for a National
Guide for Municipal Development Planning, resulting from a broad methodological consensus, is
established.
Keywords: planning, municipality, development, City Council, democracy
Artículo recibido 09 agosto 2025
Aceptado para publicación: 13 septiembre 2025
pág. 9764
La elaboración de los planes de desarrollo es una obligación legal de los 2,475 municipios de México,
la que se atiende a través de las instancias de planeación en sus gobiernos (Instituto Nacional de
Estadística y Geografía, 2024a). Esta se sustenta principalmente en los incisos a) y c) de la fracción V
del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al mencionar que estos
planes deberán hacerse y aprobarse y, además, tener congruencia con los que hay en lo nacional y estatal
(Cámara de Diputados, 2025). También, se basa en los artículos 33 y 34 de la Ley de Planeación, que
forma parte del marco jurídico nacional, en los que se pide la participación del municipio en el Sistema
Nacional de Planeación Democrática (Cámara de Diputados, 2023).
Además del marco jurídico nacional, en cada estado y municipio se tiene legislación y normatividad
local en materia de planeación del desarrollo, la cual aunque heterogénea, se enfoca en describir los
pasos burocráticos y administrativos para la confección del plan de desarrollo dentro de los primeros
meses de un gobierno municipal. Esto evidencia la importancia que tiene la planeación del desarrollo
en los municipios, como una forma de garantizar que los gobiernos locales se conviertan en instrumentos
sociales que puedan contribuir a gestionar y dar seguimiento a las acciones, las estrategias y los
programas prioritarios que de verdad impulsen la transformación positiva de la realidad presente
(Gómez, 2017).
Con ese alcance jurídico y expectativa social, lo correcto sería pensar que en la práctica la elaboración
de los planes de desarrollo son una fortaleza de los gobiernos municipales. Sin embargo, la verdad es
otra, pues se trata de un proceso que a menudo provoca confusión técnica, es cooptado por intereses
partidistas y políticos, o es subestimado como un simple requisito legal o administrativo a cumplir.
Aunado a eso, el desarrollo en los municipios de México se planea de manera muy diversa, pues se
atiende, en algunos casos, a guías o manuales elaborados por el mismo Ayuntamiento o por gobiernos
estatales, pero en otros, a sólo la experiencia y el expertise de los servidores públicos en turno o a
consultores externos, quienes comúnmente siguen la inercia de actualizar el plan con base en los de
administraciones previas (Gómez, 2017).
En adición, se identifica que no existe en México un consenso metodológico profundo sobre cómo debe
realizarse la planeación del desarrollo en el nivel de gobierno municipal, ya que han faltado espacios de
diálogo y deliberación con participación de especialistas académicos y gubernamentales, con la finalidad
pág. 9765
de crear una Guía Nacional para la Planeación del Desarrollo Municipal. Este sería un instrumento rector
y orientador para que los gobiernos municipales puedan formular, implementar y evaluar planes de
desarrollo municipal que sean integrales, sostenibles, con visión de largo plazo, fortalezcan la
optimización de los recursos públicos, maximicen el impacto social y económico de las estrategias y
acciones, al igual que estén basados en una participación genuina y activa de la población (Gómez,
2017).
Esto hace necesario conocer el estado actual del proceso práctico de elaboración de los planes de
desarrollo municipal que llevan a cabo los gobiernos en México, como un punto de partida para
recuperar las buenas prácticas y evidenciar las deficiencias recurrentes. También, es pertinente realizar
el análisis de las metodologías de construcción de planes de desarrollo que han sido propuestas por
instituciones públicas especializadas, que pueda ayudar a constituir una primera base de estructura,
principios y características recomendables. Junto con eso, es similarmente útil conocer los enfoques y
las tendencias que pueden fortalecer el propósito de generar desarrollo mediante la eficiente gestión de
la población, el territorio y los recursos disponibles en el municipio (Gómez, 2017).
Con base en lo anterior, se elabora la presente revisión sistemática con el objetivo de conocer las
propuestas y recomendaciones metodológicas, tanto académicas como prácticas, sobre la elaboración
de los planes de desarrollo municipal en México y su relación con los resultados que realmente se
alcanzan. Esto significa analizar el proceso de confección de estos planes y saber si en verdad tenerlos
e implementarlos se traduce en transformaciones positivas de las sociedades, a partir de artículos de
investigación, reportes institucionales, documentos guía y análisis técnicos que hacen referencia al
proceso para la elaboración, seguimiento y la evaluación de los planes de desarrollo municipales.
METODOLOGÍA
Esta revisión sistemática se elaboró para un periodo de búsqueda de diez años, el cual abarca del 2015
al 2025. Se utilizó la guía PRISMA, que es la metodología estándar de elaboración de revisiones
sistemáticas debido a que posibilita realizar una investigación transparente, replicable y verificable a
partir de cuatro etapas consecutivas: identificación, valoración de utilidad, análisis de elegibilidad e
inclusión. La primera es la búsqueda e identificación de los documentos. La segunda es la apreciación
del resumen de cada uno a efecto de asegurar versen sobre el tema propuesto. La tercera es la
pág. 9766
profundización analítica en el contenido de cada recurso académico para aplicar los criterios de
inclusión. La cuarta es la decisión de incluir los documentos que finalmente forman parte de la
investigación (Page et al, 2021).
Los criterios de inclusión empleados, además de tratar acerca del tema que se investiga, son que las
publicaciones estén: a) dentro del periodo de tiempo determinado; b) referidos al contexto mexicano; c)
escritos sólo en idioma español; y d) en forma artículos de investigación, reportes o informes emitidos
por instituciones públicas, documentos metodológicos o guías académicas, análisis técnicos, resultados
de evaluaciones, así como recomendaciones prácticas. Los términos de búsqueda usados son: planes de
desarrollo municipal, planeación municipal, elaboración de planes municipales, resultados de planes
municipales, planeación en los municipios. La búsqueda se llevó a cabo en los repositorios siguientes:
Google Académico, Redalyc, Scielo y Dialnet.
La búsqueda se efectuó introduciendo cada uno de los términos en las bases académicas hasta agotar los
resultados encontrados para todas. La identificación se realizó al leer los títulos de los documentos y
determinar con ello su potencial de uso, descartando de manera definitiva los que no. La valoración se
llevó a cabo al examinar los resúmenes y el objetivo de los documentos, dejando fuera los que en
apariencia eran sobre el tema, pero en realidad trataran de otros aspectos. El análisis de elegibilidad
consideró la lectura y revisión del contenido total de cada documento, dejando únicamente los que se
decidió formaran para del estudio. Los hallazgos de haber agotado este proceso se visualizan en la Figura
1 y la descripción breve de los documentos incluidos está en la Tabla 1.
Figura 1. Proceso de aplicación de la metodología PRISMA
Fuente: Elaboración propia.
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Tabla 1. Documentos incluidos en esta revisión sistemática
Autor(es)
Año de
publicación
Fuente
académica
Título
Millán-Valenzuela, H. y
García-Pérez, M.P.
2017.
Redalyc.
Instituciones y desarrollo municipal: un análisis
multinivel.
Gómez, C.A.
2017.
Redalyc.
Los planes de desarrollo municipal en México y la
participación ciudadana. Un análisis del marco
jurídico.
Carrera, A.P. y Martínez,
M.G.
2018.
Google
Académico.
Componentes básicos para la planeación del
desarrollo municipal en el marco de la Agenda 2030
y el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo
Sostenible.
Lara, M.A., Carballo,
O.A. y González, J.L.
2020.
Dialnet.
Gobernanza y responsabilidad social pública:
convergencia con el desarrollo local.
Mora, M. y Bonales, J.
2020.
Dialnet.
Planificación estratégica territorial en la zona
conurbada Moroleón – Uriangato del estado de
Guanajuato, México.
Oficina de la Presidencia
de la República e
INAFED.
2020.
Google
Académico.
La Agenda 2030 y el desarrollo municipal
sostenible. Guía para la elaboración de Planes
Municipales de Desarrollo con el enfoque de la
Agenda 2030.
Unidad de Planeación y
Prospectiva Hidalgo.
2020.
Google
Académico.
Guía metodológica para la formulación del Plan
Municipal de Desarrollo 2020-2024.
Rodríguez, A.G.
2020.
Redalyc.
¿Ethos de ciudad? Acciones de gobierno e
identidad local en Hermosillo, Sonora, México.
López, M.J. y Ramírez,
G.S.
2021.
Google
Académico.
Análisis de la planeación estratégica en los
municipios del Distrito de Miahuatlán, Oaxaca,
2017-2019.
Pérez, L.A., Velázquez,
V.D. y Simancas, R.
2021.
Dialnet.
Metodología para diseñar una plataforma
informática de control estratégico que integra la
Agenda de los ODS 2020 con el Plan Municipal de
Desarrollo 2018-2021, Zapopan, Jalisco, México.
Gobierno Municipal
Ciudad Juárez.
2021.
Google
Académico.
Criterios para la elaboración del Plan Municipal de
Desarrollo 2021-2024.
Gobierno Municipal
Guadalupe.
2021.
Google
Académico.
Elementos básicos para la construcción del Plan
Municipal de Desarrollo. Secretaría Técnica de
Planeación, Evaluación e Innovación
Gubernamental.
Gobierno del Estado de
Nayarit.
2021.
Google
Académico.
Guía de referencia para la Elaboración de Planes
Municipales de Desarrollo 2021.
Gobierno del Estado de
México.
2021a.
Google
Académico.
Guía Técnica para la planeación del Desarrollo
Municipal en el Estado de México, redignificando
el quehacer de la UIPPE Municipal.
Gobierno del Estado de
México.
2021b.
Google
Académico.
Manual para la elaboración de los Planes de
Desarrollo Municipal.
Gobierno del Estado de
Tabasco.
2021.
Google
Académico.
Metodología para la Elaboración de Planes
Municipales de Desarrollo del Estado de Tabasco
2021-2024.
Gobierno del Estado de
Guerrero.
2021.
Google
Académico.
Guía técnica para la formulación de planes
municipales de desarrollo 2021-2024.
Gabino, F. y Muñoz, A.
2022.
Dialnet.
Desafíos del desarrollo local en municipios del
suroeste del estado de México.
pág. 9768
Islas, A.S.
2022.
Dialnet.
Dinámicas de la planeación pública en la Zona
Metropolitana de Pachuca, Hidalgo.
Ayuntamiento de
Tlalnepantla de Baz.
2022.
Google
Académico.
Programa para la Formulación y Aprobación del
Plan de Desarrollo Municipal 2022-2024.
Ayuntamiento de
Mérida.
2022.
Google
Académico.
Guía para elaborar y evaluar el plan municipal de
desarrollo.
Ayuntamiento del
Municipio de Durango.
2022.
Google
Académico.
Lineamientos Generales para la Integración del
Plan Municipal de Desarrollo 2023-2025.
Gobierno Municipal San
Martín Texmelucan.
2023.
Google
Académico.
Evaluación al Plan Municipal de Desarrollo.
Gobierno del Estado de
Oaxaca.
2023.
Google
Académico.
Guía para la Elaboración de Planes Municipales de
Desarrollo con Enfoque Participativo.
Martínez-Olivera, C.,
Miguel-Velasco, A.E.,
Castillo-Leal, M. y
Ojeda-Aquino, M.S.
2023.
Redalyc.
¿Qué tanto incide la gobernanza local en el
desarrollo sustentable? Estudio de caso de Oaxaca,
México.
Lima, J.A. y Carro, A.
2023.
Redalyc.
La agenda educativa en los planes municipales de
desarrollo de Tlaxcala.
Ramos, A.L.,
Hernández, B.R. y
Sepúlveda, J.
2024.
Dialnet.
Planificación del desarrollo local en Santiago
Texcalcingo (Oaxaca, México).
García, N. y Arredondo,
A.
2024.
Redalyc.
Planeación urbana institucionalizada en México:
práctica y limitantes para la planeación
participativa.
Gobierno del Estado de
Puebla.
2024.
Google
Académico.
Guía para la elaboración de planes municipales de
desarrollo 2024-2027.
Camarillo, R.S.
2024.
Google
Académico.
El Plan Municipal de Desarrollo: Base para el
diseño de los Programas Presupuestarios.
Rivero, M., Velázquez,
M.A. y Pérez, M.P.
2024.
Redalyc.
Aspectos de gobernanza territorial para los
municipios de la Zona Norte del Valle de México.
Galán, F.J., Francisco-
Utria, V.M. y Martínez-
Ramos, C.G.
2024.
Dialnet.
Cultura verde y Agenda 2030 en el Plan Municipal
de Desarrollo de Altotonga Veracruz.
Ayuntamiento de
Acapulco de Juárez.
2025.
Google
Académico.
Lineamientos para la elaboración del Plan
Municipal de Desarrollo 2025-2027, sus Programas
derivados y su vinculación con el Presupuesto de
Egresos.
Fuente: Elaboración propia.
De los documentos incluidos en esta investigación se recabaron las informaciones de título, autor(es),
año de publicación, objetivo, metodología (método y materiales), resultados, discusión (en su caso) y
conclusiones. Con eso se elaboró una matriz de análisis en Microsoft Excel, así como se elaboraron
fichas resumen en Microsoft Word para tener al alcance la consulta general. Al finalizar la lectura y el
análisis profundo y reflexivo de los documentos de acuerdo con el objetivo de esta revisión sistemática,
se establecieron temas analíticos que destacan similitudes, tendencias, buenas prácticas, errores
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frecuentes, desafíos, entre otros. El desarrollo de estos se reporta en el apartado de resultados del
presente trabajo.
RESULTADOS
Descripción de los documentos incluidos en este estudio
Del total de documentos, 17 (51%) corresponden a artículos de investigación, análisis o revisiones
sistemáticas sobre el desarrollo municipal o la planeación de este; y los restantes 16 (49%) son guías
metodológicas, lineamientos o criterios acerca de la elaboración de los planes de desarrollo. En los
primeros se destaca, entre otros temas, el entendimiento de los factores o las variables que influyen en
lograr o no el desarrollo en este nivel de gobierno. Los segundos están basados en una perspectiva
institucional acerca de cómo cumplir legal, técnica y procesalmente con la confección de los documentos
de planeación municipal. De un análisis combinado de estos fue posible encontrar lecciones clave para
la planeación del desarrollo municipal en México, a partir de indagar en conceptos, componentes,
insumos, enfoques, deficiencias y tendencias futuras.
Concepto de planeación en el marco del desarrollo municipal: de lo tecnocrático a lo participativo
En el contexto de los planes de desarrollo municipal, la planeación ha tenido una evolución de
significado que inició con la concepción de esta como un acto técnico, especializado y exclusivo de
quienes son expertos en definir lo que es bueno y necesario para la población (Gómez, 2017). Así,
planear era una tarea que se dejaba en manos de la instancia técnica de planeación al interior de los
gobiernos municipales y que tenía como resultado, después de un trabajo de escritorio que consistía en
el acopio y análisis de información y datos, un documento preciso, adecuadamente integrado, con
narrativa inequívoca y estética perfecta. Es la planeación como un proceso racional, de prioridades
formalistas, en donde lo importante era cumplir la obligación legal y que aportara al fortalecimiento de
la legitimidad política del gobernante (García y Arredondo, 2024).
Sin embargo, en los últimos años se ha llegado al consenso de que la base de la planeación del desarrollo
en los municipios es la planeación participativa, la cual aunque está sustentada en metodologías técnicas,
tiene como característica sustancial que sea la visión de la población la que prevalezca (López y
Ramírez, 2021). De esta manera, la instancia técnica de planeación deja de ser la decisora en la
definición de los programas y acciones para convertirse en facilitadora y gestora del proceso de
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planeación con base en la participación de las comunidades, los sectores privado y social, los grupos
sociales y la sociedad civil organizada. Así, lo que se establece en el plan de desarrollo municipal tiene
origen en lo que la gente dijo y propuso, correspondiendo al gobierno verbalizarlo de manera correcta y
darle estructura (García y Arredondo, 2024).
La planeación participativa tiene también la cualidad de ser continua. Por supuesto que es posible
aplicarla cuando se está elaborando el plan de desarrollo y al momento de implementarlo, pero también
en cualquier otra etapa o tiempo. Esto se debe a que es una herramienta que sirve para planear, pero
también para validar, dar seguimiento y evaluar (Gobierno del Estado de Nayarit, 2021). Se traduce en
consultar a la población de forma intensificada para saber con claridad y de manera profunda lo que
siente y piensa respecto de un problema, una situación, una propuesta o una solución. Sin embargo, debe
evitarse usar a la planeación participativa como instrumento de simulación, para ganar legitimidad, con
la finalidad de sólo extraer información o para apaciguar la efervescencia social (García y Arredondo,
2024).
La planeación participativa puede suceder a nivel macro, por medio de eventos grandes, masivos y que
involucren a varios o a todos los sectores de una sociedad. Aunque también a nivel micro, a través de
talleres que involucran a las familias que viven en una cuadra, en una manzana o una colonia (Unidad
de Planeación y Prospectiva Hidalgo, 2020). Esto también es posible en relación a temas concretos como
el uso que debe darse a un espacio verde, la modificación del sentido a una calle, el traslado de un árbol
emblemático por su importancia histórica o social, la definición del tipo de obra pública necesaria para
evitar inundaciones, entre muchos otros (Gobierno del Estado de Nayarit, 2021). La planeación
participativa es un instrumento eficaz y útil que hace posible encauzar la expresión de la sociedad y la
visión del rumbo y el tipo de progreso que quiere alcanzar. Es una forma de que el gobierno conozca y
atienda el sentir real, expresado de manera organizada, de la sociedad (García y Arredondo, 2024).
Es importante tener claro que la planeación participativa es distinta a únicamente realizar una encuesta,
una consulta pública o un sondeo. No se trata de encuentros esporádicos para escuchar, dejar que la
población se desahogue, conocer sus opiniones y, finalmente, ejecutar lo que se había diseñado
unilateralmente. Tampoco, son solamente las reuniones de colonia ni las audiencias públicas itinerantes.
La planeación participativa es un proceso de decisión colectiva sobre un asunto público, es planear en
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conjunto gobierno con sociedad y hacerlo sobre una base de igualdad de poder y de participación, con
una actitud activa, propositiva y deliberativa. El protocolo de implementación de la planeación
participativa debe buscar la expresión individual, libre, abierta y profunda en la aportación de ideas y
propuestas, pero también el llegar a la construcción de acuerdos colectivos (García y Arredondo, 2024).
Concepto de plan de desarrollo municipal: Más que un documento institucional
El uso del concepto de plan de desarrollo municipal es frecuente en la práctica, pero escaso cuando se
trata de significarlo. Para Ramos et al (2024), es un instrumento a través del cual se busca optimizar el
desempeño del gobierno municipal al alinear y fortalecer las estrategias de los distintos actores (públicos
y privados) que confluyen en el territorio. Esto bajo la idea de que el desarrollo, según Millán-Valenzuela
y García-Pérez (2017), es resultado de un proceso de movilización eficiente y eficaz de recursos, en el
que participan tanto instituciones con sus decisiones y acciones, como personas, empresas y
organizaciones locales al colaborar y efectuar actividades que potencian la transformación del territorio
y la población, al igual que para aprovechar las disponibilidades.
Para la elaboración e implementación de un plan de desarrollo municipal, dicen Ramos et al (2024), se
debe tener interacción permanente entre el gobierno y los actores locales; mejorar las capacidades como
institución pública para responder de manera oportuna y positiva a inversionistas al igual que para
aprovechar las oportunidades; elegir e impulsar con prioridad los proyectos más viables y los que
impliquen mayor derrama económica y social a favor de la población; llegar a acuerdos sobre acciones
de alto costo y riesgo, pero gran beneficio, de tal manera que se compartan entre actores públicos y
particulares; y promover inversiones u obras públicas de gran escala que potencien el desarrollo del
territorio.
El punto clave con los planes de desarrollo municipal, afirman Ramos et al (2024), es no solamente
poner en papel lo que se quiere lograr y alcanzar a la vuelta de tres o cuatro años, sino fundamentalmente
que este instrumento haga posible una concertación armoniosa y potenciadora de los esfuerzos de todos
los actores locales, teniendo como coordinador al gobierno municipal, a partir de concentrar los recursos
y las acciones en el rumbo de las prioridades que conjuntamente se hayan acordado principalmente en
los ámbitos económico y social. Se entiende, entonces, con base en Ayuntamiento de Tlalnepantla de
Baz (2022), que el plan de desarrollo es de todos quienes viven y confluyen en un municipio para ver
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un presente y un futuro más prometedor, lo que le diferencia de un plan de trabajo del gobierno, siendo
este último de carácter más interno e institucional.
De este modo, según el Gobierno del Estado de Guerrero (2021), se fallaría en tener un plan de desarrollo
municipal si su contenido no considera fortalecer las potencialidades del territorio y la población,
identificar y diagnosticar de forma certera las necesidades y los problemas prioritarios de la sociedad,
así como tener políticas, programas y proyectos que principalmente, por un lado, fortalezcan el
desarrollo económico en igualdad y, por el otro, eleven el nivel y la calidad de vida, así como mejoren
el bienestar de las personas con mayor vulnerabilidad dentro del municipio. Esto implica, de acuerdo
con Ramos et al (2024), entregar beneficios directos cuando es necesario, pero sustancialmente
contribuir a que sea la propia comunidad la que tenga la capacidad de usar los recursos disponibles a su
favor y del interés público.
Asimismo, para Mora y Bonales (2020) el plan de desarrollo municipal parte de una visión estratégica
que se sustenta en conocer y analizar la dinámica cotidiana y continua del territorio y la población en el
municipio. Con base en esto, se elaboran estrategias, programas y acciones cuya finalidad debe estar
orientada al cambio de la realidad en el momento, para que la situación y condiciones de vida mejoren.
Sin embargo, como propone Islas (2022), esto no debe hacerse unilateralmente por el gobierno
municipal, pues requiere implementar propuestas de diálogo y participación, así como encuentros de
deliberación, que concluyan en acuerdos sociales. Significa que la visión de desarrollo no es sólo la
gubernamental, sino una que resulta de la integración coordinada de los distintos actores institucionales,
sociales, económicos y políticos.
Por su parte, Mora y Bonales (2020) afirman que el plan de desarrollo municipal es una herramienta de
planeación que debe ser usada para gestionar de manera sistemática la transformación del municipio, de
tal modo que se acerque lo más posible al futuro de progreso esperado por todos. Aunado a esto y similar
a lo reportado por Ramos et al (2024), Gabino y Muñoz (2022) hacen énfasis en la relevancia que tienen
los mecanismos de participación como parte del proceso de elaboración e implementación del plan de
desarrollo municipal, por lo que recomiendan alejarse de la idea de que los programas y las acciones de
gobierno deben formularse sólo desde el gobierno y simplemente bajarse a la población, y acercarse a
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lograr una permanente consulta e integración ciudadana como un factor clave para fortalecer el
desarrollo.
A diferencia de todo lo anterior, en palabras de Rodríguez (2020), el plan de desarrollo municipal,
aunque es claro se enfoca en la motivación endógena del aprovechamiento óptimo de las potencialidades
de la población y el territorio, también puede orientarse a buscar que el municipio se convierta en “un
lugar atractivo” en el marco de una competencia mundial por lograr más inversiones, la llegada de
nuevas empresas, el crecimiento del turismo y que beneficios financieros nacionales e internacionales
terminen aterrizando en la demarcación. Bajo esta idea, y según el Ayuntamiento de Acapulco de Juárez
(2025), el plan de desarrollo no es una herramienta solamente para gestionar y crecer lo que ya se tiene,
sino también para activar catalizadores exógenos que en otras latitudes han probado su enorme
capacidad de transformación.
Componentes principales del contenido de los planes de desarrollo municipal
En la formulación o diseño de los planes de desarrollo municipal, que se visualiza en la estructura de
contenido de estos cuando ya están en documento, es posible encontrar doce componentes principales:
1) Proemio político; 2) Fundamentación legal; 3) contexto del municipio; 4) diagnóstico; 5) planeación
estratégica; 6) planeación táctica; 7) planeación operativa; 8) proyectos estratégicos; 9) programación y
presupuestación; 10) alineación con planes nacional y estatal; 11) seguimiento y evaluación; y 12)
anexos o apéndices.
El primero, que es el proemio político, puede tener distintos contenidos, como el mensaje del o la
alcaldesa, las fotografías de quienes integran el Cabildo, la introducción al contenido del plan de
desarrollo municipal, entre otros elementos (Gobierno Municipal de Ciudad Juárez, 2021). El segundo
componente, que refiere a la fundamentación legal del plan, incluye la descripción y el análisis de los
marcos jurídicos nacional, estatal y municipal en materia de planeación para el desarrollo, es decir, la
mención de cuál es el sustento y motivo legal por el que se elabora el plan (Unidad de Planeación y
Prospectiva Hidalgo, 2020). El tercer componente, que es el contexto del municipio, inicia por comentar
de forma breve los contextos nacional y estatal en el que está inmerso (López y Ramírez, 2021).
Después abarca una variedad de temas municipales, como la localización geográfica, la trayectoria
histórica, su situación actual, el perfil de los elementos físico-territoriales, así como clima,
pág. 9774
vocacionamiento económico, etcétera (López y Ramírez, 2021). El cuarto componente de los planes de
desarrollo municipal es el diagnóstico del municipio. Este se observa como un apartado abstracto, ya
que contiene información general que puede ser tan amplia o corta como se desee. Asimismo, no lleva
una estructura estándar, sino que es determinada de forma discrecional por el equipo que lo elabora
(Gobierno Municipal de Ciudad Juárez, 2021). Para el diagnóstico con frecuencia se realizan tareas
como indagación, identificación y análisis de información estadística, todo ello sobre el estado actual
del municipio, así como acerca de los problemas que más impactan en la población (Gómez, 2017).
En ocasiones también se adiciona un estudio de las vocaciones económicas del municipio y de las
potencialidades de desarrollo del territorio (Gómez, 2017). El diagnóstico se encuentra de dos formas
diferentes en los planes de desarrollo municipales. Una es como un solo amplio apartado que aborda
diferentes temas en forma de problemas, como salud, educación, economía, empleo, etcétera. Otro es
como breves apartados antes de cada uno de los ejes de desarrollo, como si buscara darse un fundamento
técnico al eje que se presenta (Gobierno del Estado de Guerrero, 2021). También, puede incluirse un
análisis de los problemas o de las problemáticas identificadas y, en algunes planes muy avanzados, la
priorización o jerarquización de esos problemas, aunque sería más la excepción que la regla (López y
Ramírez, 2021).
En el diagnóstico, además es posible integrar, con base en los antecedentes, la evolución y el desempeño
presente del municipio, un análisis de prospectiva que muestre hacia dónde se podría mover la realidad
en los próximos años (Ayuntamiento de Tlalnepantla de Baz, 2022). El quinto componente es la
planeación estratégica. Esta se integra por la misión del gobierno municipal, la visión del desarrollo del
municipio y los valores o principios que rigen a la administración pública local. Está basada a menudo
en los hallazgos del diagnóstico o se elabora como resultado de un taller de planeación en el que
participan los trabajadores públicos, pero también pueden ser parte de este representantes de los sectores
social, político, cultural, ambiental y económico de la población (Gómez, 2017).
El análisis de Fortalezas, Oportunidades, Debilidades y Amenazas (FODA) es la herramienta más
empleada para la confección de los elementos que forman parte de la planeación estratégica, aunque en
realidad se trata de una técnica de diagnóstico (Gómez, 2017). La planeación estratégica en un plan de
desarrollo municipal se formula, de acuerdo con Rodríguez (2020), a partir de conocer el ethos
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dominante en el municipio, que es el sistema y conjunto de valores y comportamientos propios de una
sociedad, dentro de un contexto histórico y geográfico específico. Para este autor, el ethos refleja la
autopercepción identitaria de una sociedad, que se muestra a través de su narrativa (discursos, mensajes,
conversación pública), conductas acostumbradas en lo cotidiano, interacciones sociales, así como
símbolos y hechos que les generan orgullo.
El sexto componente es la planeación táctica, en la que se contemplan los ejes verticales de desarrollo
que se acompañan cada uno de su correspondiente objetivo, así como las estrategias que se alinean a
estos (Camarillo, 2024). En este también se pueden incluir ejes horizontales (transversales), los cuales
se interpretan como características o ingredientes que deben estar impregnados en y formar parte de
todo el contenido del plan, pues se trata de temas que se impulsan para provocar un cambio general en
el estado de las cosas. Ejemplos de esto son el tema ambiental o sustentable, la perspectiva de género,
la austeridad y racionalidad del gasto público, entre otros (Gómez, 2017). El séptimo componente es la
planeación operativa en la que están contenidas las líneas de acción y las metas (Gobierno del Estado
de México, 2021a).
Estas tienen una fuerte relación entre sí, pues las primeras refieren a las acciones, programas, proyectos
y cualquier otra denominación que puedan recibir las intervenciones que pondrá en marcha y llevará a
cabo el gobierno municipal para provocar un cambio en el estado de las cosas. Las segundas son la
expresión cuantitativa del resultado esperado a partir de esos esfuerzos realizados por el Ayuntamiento
(Gobierno del Estado de México, 2021a). Un octavo componente son los denominados proyectos
estratégicos, prioritarios, emblemáticos, de alto impacto o aceleradores del desarrollo, los cuales tienen
una fuerte inspiración política, pues tienen como propósito llevar a cabo proezas de gran altura que
permitan al gobierno municipal diferenciarse de otros anteriores, así como destacar en el escenario
público y en la agenda electoral (Gobierno del Estado de Tabasco, 2021).
Estos se encuentran en el documento del plan de desarrollo organizados al interior de los ejes verticales
o también en un apartado específico posterior a las líneas de acción y antes de los indicadores de
seguimiento y evaluación (López y Ramírez, 2021). Un noveno componente, que es poco común, es el
de programación y presupuestación. Significa hacer un listado de acciones y programas que son
prioritarios por cada uno de los años de la administración y para los que se identifica la fuente de
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financiamiento, que puede ser municipal, estatal, nacional, internacional o con patrocinadores sociales
o particulares. Asimismo, se señala el monto de presupuesto (costo) de cada acción o programa, al igual
que los días o periodo de tiempo de implementación. Este apartado puede formar parte del contenido
del plan de desarrollo municipal, estar en Anexos o ser un documento adicional que le acompañe (López
y Ramírez, 2021).
El décimo componente es la alineación del plan de desarrollo municipal con los documentos homólogos
nacional y estatal. Este con normalidad se presenta a través de una matriz de análisis de coincidencias
entre las planeaciones del desarrollo en los tres niveles de gobierno en México (Gobierno del Estado de
Tabasco, 2021). Lo más común es encontrar que en esta se contemplan los ejes de desarrollo, sin ir más
a fondo con la comparación de otros elementos de planeación, tales como objetivos, estrategias, metas
y líneas de acción (López y Ramírez, 2021). El undécimo componente, el cual aunque es necesario no
es común en la mayoría de los planes de desarrollo municipal, pero ya comienza a incluirse, es el de
seguimiento y evaluación (Gobierno del Estado de Guerrero, 2021).
Consiste en asignar para cada línea de acción y meta, a la dependencia municipal responsable y a las
colaboradoras, así como los tiempos de ejecución, para lograr que se implementen y cumplan en tiempo
y forma (Gobierno del Estado de Guerrero, 2021). También, se establecen los indicadores de medición
(distinguiendo los de gestión y los de evaluación), los medios de verificación y la instancia responsable
de la evaluación del plan. Es práctica acostumbrada que la misma área de planeación que orientó el
proceso de elaboración del plan sea la que evalúe, lo cual no necesariamente es lo más recomendable,
pues se trataría de la situación de tener al mismo tiempo a este actor como juez y parte (Gómez, 2017).
La evaluación del plan de desarrollo municipal tiene como finalidad, primero, saber qué acciones o
programas planeados fueron implementados y, segundo, cómo se llevaron a cabo y cuáles son los
impactos positivos y beneficios obtenidos. La razón de plantear la evaluación desde la elaboración del
plan es establecer de origen los resultados esperados y qué se quiere evaluar (Gobierno Municipal San
Martín Texmelucan, 2023). En cuanto a la periodicidad de evaluación, dice el Ayuntamiento de
Tlalnepantla de Baz (2022) que debe realizarse cada seis meses, de tal manera que con base en los
hallazgos de esta pueda el plan de desarrollo ser un documento evolutivo que se vaya ajustando y
mejorando conforme a la realidad que impera.
pág. 9777
Finalmente, el décimo segundo componente de un plan de desarrollo municipal tiene que ver con los
contenidos diversos que son de gran importancia, pero que no fue posible incluirlos de manera coherente
en el cuerpo ordinario del documento. Algunos de estos son evidencias de las acciones de planeación
participativa, como listados de personas asistentes a los talleres o foros, así como las fotografías y los
formatos que se llenaron en esas participaciones (Oficina de la Presidencia de la República e INAFED,
2020). Otro aspecto que puede abordarse en ese apartado del plan es el de la metodología utilizada para
la elaboración durante todo el proceso de trabajo (Gobierno del Estado de Puebla, 2024).
De los insumos para la elaboración de los planes de desarrollo municipal
Se plantea en la literatura que el primer y más importante insumo del contenido de un plan de desarrollo
municipal son las promesas de campaña, es decir, el conjunto de acciones, programas y actividades que
el gobernante dio a conocer u ofertó a los electores cuando estaba en la batalla electoral (Ayuntamiento
del Municipio de Durango, 2022). Carecer de esto sería negar de origen la posibilidad de que la
población vea cumplida la expectativa formada respecto del nuevo gobierno. Otro insumo relevante son
las peticiones, las demandas y las exigencias de carácter social que la gente fue dando a conocer a quien
entonces era candidato, las que con regularidad son registradas por un equipo de participación ciudadana
o gestión social que le acompaña (Ayuntamiento de Tlalnepantla de Baz, 2022).
Una vez llegado el nuevo gobierno municipal y de acuerdo con los tiempos marcados en la legislación
correspondiente, el segundo insumo lo propicia la instancia de planeación cuando propone, organiza y
realiza diversas acciones de consulta y participación social, de tal manera que la recopilación de deseos,
aspiraciones y solicitudes alcanza a la mayoría o la totalidad de sectores, comunidades, sociedad civil
organizada y otros grupos de carácter económico, político, ambiental, cultural y social, yendo más allá
de la base electoral propia. La cantidad de eventos y el número de participantes varía según municipio,
pues no hay un estándar establecido (Lara et al, 2020). Los eventos pueden tomar muy distintas formas,
como talleres, consultas públicas, foros, formularios electrónicos para conocer propuestas y recepción
de escritos de proposición (Ayuntamiento de Tlalnepantla de Baz, 2022).
Hay gobiernos municipales que llevan a cabo un solo evento de consulta pública, de magnitud grande.
Hay otros que implementan varios de mediano tamaño y también los que realizan una cantidad relevante
de pequeños talleres de planeación en diferentes momentos y ante grupos o comunidades sociales
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distintas (Gobierno Municipal Guadalupe, 2021). Además, existen Ayuntamientos que disponen de
formularios en línea para que la sociedad en general realice planteamientos o haga llegar sus peticiones,
propuestas, ideas o recomendaciones. Sin embargo, en esta alternativa no hay contacto ni interacción
entre gobierno y sociedad, pues no solamente no hay vista de rostros ni saludo de manos, sino que
tampoco hay retroalimentación de por medio (Lara et al, 2020).
Un tercer insumo principal proviene de la consulta a los titulares de la recién integrada administración
pública municipal, la que se realiza por conducto de la instancia de planeación y se hace a través de un
formato predeterminado, para saber cuáles son los proyectos, programas y plan de trabajo que tienen
pensado desarrollar durante los tres años de gobierno (Gobierno del Estado de México, 2021b). Esto
obliga a un esfuerzo de introspección institucional acerca de lo que cada área quiere lograr en el
horizonte temporal de una administración municipal, así como de lo que es posible teniendo frente a sí
las restricciones humanas, materiales y financieras. Las propuestas formuladas pueden o no estar
asociadas a problemas existentes en territorio, pues en ocasiones se trata de ideas propias “que siempre
se deseó ver realizadas” (Gómez, 2017).
Como cuarto insumo más importante de los planes de desarrollo municipal se tiene a las informaciones
y los datos cuantitativos y cualitativos disponibles en fuentes públicas, como son los de tipo histórico,
cultural, referentes a las características del territorio y del clima de las regiones que componen al
municipio, así como las estadísticas que hacen posible identificar y visualizar los problemas existentes
(Gobierno Municipal Guadalupe, 2021). Estos sirven para la redacción de apartados como los
antecedentes y el diagnóstico del municipio. En el marco de este insumo, la consulta prioritaria debe
hacerse a los registros con que cuenta la propia autoridad municipal respecto de las acciones y las
atenciones que se han brindado a los problemas identificados en administraciones predecesoras. Un
quinto insumo es la consulta a especialistas en temas específicos (Gómez, 2017).
El enfoque de la Agenda 2030 en los planes de desarrollo municipales
En la literatura revisada se aprecia que uno de los enfoques que más se aplica a los planes de desarrollo
de los municipios es de la Agenda 2030, el cual es impulsado principalmente por los gobiernos nacional
y estatal. Esto sucede a través de la creación de guías y manuales, pero también al invitar a los gobiernos
municipales a eventos de incorporación, debido a que no existe la obligación legal para la adherencia a
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esa agenda internacional (Carrera y Martínez, 2018). Sin embargo, las prácticas más comunes son las
de alinear el contenido del plan municipal a los objetivos de desarrollo sostenible de la Agenda 2030 o
crear matrices de coincidencia de los ejes municipales con los internacionales (Galán et al, 2024).
Eso puede tener lugar durante el proceso de elaboración de los planes de desarrollo municipales, pero
también de manera posterior. Aunque no se encontró evidencia que reflejara que se analiza
verdaderamente cómo los programas y las acciones dentro de los planes de desarrollo favorecen o
impactan a cada uno de los objetivos de desarrollo propuestos por esa agenda internacional. Aunque sí
es observable un probable uso político de la etiqueta de Agenda 2030 como parte de la presentación y
difusión de los planes municipales, como si significara haber alcanzado una distinción externa (Galán
et al, 2024). En las recomendaciones para la incorporación de esta agenda en los planes de desarrollo
municipales se tiene el considerar mecanismos de seguimiento y evaluación de las aportaciones que
implican las acciones municipales para los objetivos del desarrollo internacionales (Carrera y Martínez,
2018).
Se ha encontrado una posible dificultad de origen para lograr la convergencia de la Agenda 2030 con
los planes de desarrollo municipal en México. Esta tiene que ver con que la mayoría de los objetivos,
metas e indicadores planteados por esta son de ambición mundial, por lo sería difícil encontrar símil a
nivel local. También, surge debido a que la duración de la mayoría de los gobiernos municipales es de
tres años, siendo un lapso muy corto en comparación con el instrumento internacional, por lo significa
una diferencia muy amplia en términos de horizontes y visiones de planeación y de desarrollo. De ahí
que sea necesario contar, como lo proponen Pérez et al (2021), con una plataforma informática que
facilite la integración de las partes que sí tienen coincidencia y puedan alinearse de alguna forma.
Esta permitiría, en primera instancia, descartar los temas que están planteados desde la ambición
internacional y que no corresponden o no pueden ser aterrizados en la realidad municipal. Lo segundo
sería establecer la asociación entre los ejes, objetivos y metas de la Agenda 2030 con los del plan de
desarrollo municipal, de tal manera que se dejen a un lado los que son difusos en alineación y se elijan
para concentrar en una misma plataforma, los que son altamente coincidentes (Oficina de la Presidencia
de la República e INAFED, 2020). Esto tiene como hallazgo que sólo alguna parte del plan municipal
podrá estar aportando verdaderamente a los objetivos de desarrollo sostenible de la agenda internacional.
pág. 9780
Sin embargo, como lo indican Pérez et al (2021), se debe tener un seguimiento y control, de una forma
fácil, de los elementos concurrentes.
El enfoque de gobernanza en los planes de desarrollo municipales
La gobernanza es un enfoque ampliamente relacionado con el concepto de desarrollo. Según Martínez-
Olivera et al (2023), se define como un proceso que consiste en que la totalidad de actores
representativos de una sociedad son consultados y participan en la determinación de las estrategias y
acciones para lograr los objetivos de progreso que son compartidos. El enfoque de gobernanza es
ampliamente aplicable en los municipios, pues fortalece la gobernabilidad social al ser un instrumento
para lograr que gobierno y sociedad (organizaciones civiles, grupos sociales, sector privado) trabajen
juntos para alcanzar objetivos que son comunes.
Esto es importante porque la planeación del desarrollo en México está sustentada en los principios de
democracia y participación, que son pilares para la aplicación de la gobernanza. El primero tiene su raíz
en que los gobiernos son electos por el voto popular emitido de manera libre por los ciudadanos, es
decir, a través de un proceso democrático de elecciones que se determina con la votación mayoritaria de
las personas participantes. Por ende, la construcción del plan de desarrollo debe considerar este aspecto
democrático. El segundo tiene que ver con hacer lo necesario para que todos los sectores representativos
de un municipio sean consultados y participen para que sus ideas, propuestas y opiniones sean tomadas
en cuenta (Martínez-Olivera et al, 2023).
Sin embargo, la gobernanza no sucede sola. Tiene que ser impulsada y gestionada por el gobierno
municipal, lo que es propicio realizar durante los procesos de elaboración y de implementación del plan
de desarrollo. También, implica un cambio de prioridades en la confección de este instrumento de
planeación, de tal manera que las propuestas de la sociedad deben ponerse en el centro, mientras que las
del gobierno están para coadyuvar y fortalecer a estas. En el enfoque de gobernanza el gobierno
municipal es un orquestador, un articulador del desarrollo que quiere la población, por lo que la consulta
y la participación activa de esta son el núcleo principal del plan del municipio, pero también lo
constituyen el crear y gestionar redes de colaboración permanentes (Martínez-Olivera et al, 2023).
En este sentido, el enfoque de gobernanza es muy necesario al momento de planear el desarrollo en el
nivel municipal. Este evita que el gobierno imponga acciones unilaterales que no son necesarias y que
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el presupuesto público se destine a caprichos personales o de grupo. Al aplicar la gobernanza, el gobierno
gestiona que todos quienes participen y sean consultados, contribuyan a que se alcance, en algunos
casos, acuerdos y, en otros, consensos, para determinar qué estrategias son las más adecuadas para
obtener el desarrollo deseado. Por eso, las acciones que se emprenden con sustento en la gobernanza
están fuertemente legitimadas y la población las considera pertinentes y creíbles. Además, potencia que
las necesidades más apremiantes se atiendan y que los problemas que más afectan obtengan solución
(Martínez-Olivera et al, 2023).
A pesar de las bondades del enfoque de gobernanza, es frecuente la renuencia de los gobiernos
municipales a adoptarlo en el marco de la construcción del plan de desarrollo municipal. Esto sucede
porque se tiene la idea e inercia de que el poder político no se comparte y que abrirse mucho a la sociedad
pone al gobierno en una situación de vulnerabilidad ante las críticas ciudadanas (Ayuntamiento del
Municipio de Durango, 2022). En ese escenario, el plan que se elabora sin gobernanza deja de ser un
instrumento para el desarrollo y se convierte en una herramienta de control gubernamental, para
impulsar una agenda de gobierno unilateral. No solamente se pierde el sentido democrático y
participativo que es postulado legislativamente en la búsqueda de desarrollo, sino que además se priva
la posibilidad de distribuir el presupuesto y los beneficios públicos de forma igualitaria en la sociedad
(Rivero et al, 2024).
Otros enfoques habituales en los planes de desarrollo municipales
Si bien es frecuente la utilización de enfoques como la Agenda 2030 y la gobernanza, también otros son
impulsados aunque en menor grado. Eso depende de la visión estratégica acordada junto con la
población, la agenda política del gobierno en turno o la promoción que se dé desde los gobiernos
nacional y estatal a temas concretos. En ese sentido, otro de los enfoques es el de derechos humanos,
que refiere a que todas las acciones del gobierno municipal, que comienzan con el diseño de las políticas
públicas y continúan con su implementación y evaluación, deben considerar la promoción y el respeto
a los derechos humanos reconocidos en instrumentos internacionales y en la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos (Gobierno Municipal San Martín Texmelucan, 2023).
También, está el enfoque de género o de igualdad sustantiva, el cual refiere al impulso de acciones y
programas que tomen en cuenta que las necesidades, los intereses y las realidades de hombres y mujeres
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son diferentes, por lo que el tipo de beneficios y la manera en que se entregan deben evitar profundizar
la discriminación estructural y generar violencia de género en contra de las mujeres (Gobierno del
Estado de Puebla, 2024). Por el contrario, de ser posible se debe proponer la introducción de acciones
afirmativas que fortalezcan la posición y la participación activa de las mujeres en la sociedad.
Similarmente, se tiene como un enfoque empleado en los planes de desarrollo municipal el de combate
a la corrupción, que ha sido bandera política de muchos gobiernos. Para esto, además de tenerse como
eje transversal, se integran acciones concretas para fomentar la transparencia, la rendición de cuentas y
la contraloría con participación de la población (Gobierno Municipal San Martín Texmelucan, 2023).
En agregación a lo anterior, en el Gobierno del Estado de Oaxaca (2023) se tiene que a los planes de
desarrollo municipal también se les puede dar un enfoque de democracia participativa desde el territorio,
lo que implica la necesidad de realizar al menos un foro, taller o consulta directa a la población en cada
territorio del municipio, como puede ser colonia, comunidad, barrio y ranchería. Para ello, se genera una
estructura territorial de planeación que considera a enlaces de planeación participativa por cada unidad
geográfica identificada. Por su parte, el Gobierno del Estado de Puebla (2024) argumenta que de acuerdo
con la integración poblacional del municipio, un enfoque necesario es el de pueblos originarios o
indígenas, así como también el del interés superior de las niñas, los niños y los adolescentes.
Deficiencias comunes en los planes de desarrollo municipales
En la literatura y los documentos revisados se advierte que una práctica deficiente en el proceso de
elaboración del plan de desarrollo municipal y que tiene que ver con la participación de los actores
sociales, es el limitarse a los “círculos cercanos”. Esto se traduce en que se invita a consulta, diálogo y
construcción de acuerdos solamente a los actores que orbitan en la zona de influencia de quien ha sido
electo gobernante y con quien se coincide políticamente (Ayuntamiento de Mérida, 2022). Para el resto
de los actores y de la población, el gobierno está a la espera de recibir comentarios para atenderlos de
manera reaccionaria. Es un criterio que se acerca más al sentido político y, por ende, limita el potencial
de generar desarrollo por medio del plan municipal, así como se pone en riesgo la gobernanza (Islas,
2022).
Además, otra deficiencia es que los planes de desarrollo municipal son concebidos en muchas ocasiones
sólo como un requisito legal que debe cumplirse por parte de la administración pública. Eso hace
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tentador caer en la idea de planear por mero trámite, sin cumplir con los pasos de rigor y sin otorgarle
la importancia debida al plan a través de una metodología sólida que combine apropiadamente lo técnico,
la participación social y lo político (Ayuntamiento de Mérida, 2022). Cuando eso sucede, el plan queda
como un documento interno que se archiva y no vuelve a utilizarse hasta que se vincula con alguna otra
obligación establecida en ley. No solamente carece de valor, sino que se pierde la oportunidad de que el
gobierno municipal identifique y profundice en los problemas, así como colabore junto con la población
en la búsqueda y aplicación de soluciones (Islas, 2022).
Una deficiencia relevante en los planes de desarrollo municipal es que escasamente se contempla un
análisis del territorio del municipio en términos de en dónde impactan las estrategias y las acciones, de
tal manera que se conozca qué tan equitativo es el desarrollo que se está impulsando y gestionando. Esto
es, hay una desconexión entre la planeación y su aplicación a nivel de territorio, como si se tratara de
un instrumento general, etéreo y sin aterrizaje práctico en el suelo en donde realmente debe y tendrá
efectos. Bajo esta idea, es necesario que en la elaboración y en los documentos de los planes de
desarrollo se incluya un análisis de cómo cada acción contemplada impacta territorialmente y, por ende,
cuáles son las zonas más y menos beneficiadas por los programas y el presupuesto público (Rivero et
al, 2024).
Similarmente, se identifica como una deficiencia en el diseño de los planes de desarrollo municipal que
el diagnóstico, aunque puede ser técnicamente impecable y muy preciso, está completamente
desconectado de los apartados de planeación estratégica, táctica y operativa. Si bien al diagnosticar se
pueden identificar problemas amplios y otros más concretos que son los que más impactan
negativamente en el bienestar de la gente, así como los que se sabe obstaculizan el desarrollo, no tienen
un desdoble en la parte de planeación. En contraste, esta es una obligación al utilizar metodologías como
la denominada Marco Lógico que abraza a las técnicas de árbol de problemas, árbol de objetivos y
análisis de alternativas (estrategias) (Gómez, 2017).
Igualmente, es una deficiencia que, en muchos casos, se carece de instrumentos para dar seguimiento y
realizar la evaluación del contenido y la implementación del plan de desarrollo municipal. Esta tiene
origen en que no hay claridad en las legislaciones y normatividades acerca de estos como una obligación
a cumplir por los gobiernos municipales. También, en que, a diferencia de en el diseño o la formulación
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del plan, la participación de la población en estas otras etapas es prácticamente nula, pues ha logrado
priorizarse la idea de que la falta de transparencia y de rendición de cuentas permite proteger los
proyectos políticos de quienes están en la antesala de su salida del gobierno municipal para concursar
por un siguiente puesto de representación popular (Gómez, 2017).
Según Lima y Carro (2023), otro problema que se enfrenta en relación con los planes de desarrollo
municipales está relacionado a situaciones como la llegada de gobiernos municipales resultado de
transiciones políticas históricas, lo que les obliga a renovar por completo a los titulares y posiciones
intermedias de la administración municipal. Debido a esto y ante el limitado tiempo legal para entregar
y autorizar el plan, se termina por copiar planes anteriores o de otros municipios, elaborarlo como un
documento que no se aplica y tiene como fin último ser archivado en el anaquel del gobierno, redactarlo
improvisadamente y en escritorio sin consultar a la población, así como a encargarlo en un lapso casi
imposible a empresas consultoras que no conocen el entorno local.
Aunado a eso, dicen Lima y Carro (2023), es deficiente también que en el entender de muchos gobiernos
municipales, el plan de desarrollo es un documento en el que no se requiere jerarquizar o priorizar
problemas, objetivos, acciones o programas, pues todo lo que se imagine y ocurra en el momento por
los trabajadores municipales puede, finalmente, integrarse en este. En esos casos se tiene la idea de que
a más páginas, mejor cumplimiento del requisito de contar con un plan completo e integral . Aunado a
eso, también es deficiencia que no hay una alineación entre las acciones establecidas en el plan de
desarrollo y el presupuesto público municipal, pues se les trata como si fuesen dos aspectos separados
y diferenciados, cuando en realidad se puede decir que son dos caras de una misma moneda. El plan es
lo que se quiere hacer y lograr y el presupuesto propone el recurso financiero que se necesita para
posibilitarlo.
Adicionalmente, otro problema que se ha encontrado es un uso confuso, indistinto e indiscriminado de
los términos que forman parte de las planeaciones estratégica, táctica y operativa. Entre estos están
objetivo general, objetivos específicos, objetivos estratégicos, estrategias, ejes estratégicos, ejes de
trabajo, ejes de desarrollo, metas, líneas de acción, acciones, actividades e indicadores (Ayuntamiento
de Tlalnepantla de Baz, 2022). A este respecto es pertinente mencionar que la estructura de conceptos
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de planeación y su jerarquía más apropiada es la que se presenta de lo general (comienza arriba), pasa
por lo intermedio y llega a lo particular (termina abajo) en la Figura 2.
Figura 2. Términos de planeación usados en el plan de desarrollo municipal
Fuente: Elaboración propia.
Tendencias futuras en la elaboración de los planes de desarrollo municipales
En México 421 municipios (17% respecto del total) están integrados en áreas que pueden considerarse,
por su tamaño o conexión territorial, como zonas conurbadas o metropolitanas. Esto se traduce, en
grandes rasgos, en que la mancha urbana ha rebasado el límite municipal, se han integrado ciudades de
varios municipios o ya no es notoria la colindancia entre un municipio u otro. Esto representa la
existencia de una dinámica compartida en los aspectos territorial, poblacional, económico, social,
ambiental, de solución de problemas y hasta de prestación de servicios públicos. La importancia de esta
realidad es tal que 65.5% de los mexicanos viven dentro de esas demarcaciones municipales (Instituto
Nacional de Estadística y Geografía, 2024b).
En este sentido, es clara la necesidad de que los planes de desarrollo municipales, en lo que corresponde
a los municipios conurbados o metropolitanos, consideren que hay temas que no pueden diagnosticarse,
atenderse y a los cuales dar seguimiento de manera aislada y unilateral, pues son compartidos, se quiera
o no, con otro u más municipios (Gobierno del Estado de México, 2021b). Es decir, hay un vínculo
inseparable, por lo que el proceso de planeación debe incluir, al menos, mecanismos de diálogo,
concertación, coordinación, participación y colaboración entre municipios. Además, se tiene que
establecer una agenda conjunta de proyectos, obras, servicios e intereses, en los que se comprometan
acciones, la facilitación de trámites y presupuesto (Islas, 2022).
Esta surge como una nueva tendencia que aún no ha sido puesta en marcha o al menos no en vinculación
con el plan municipal. Sin embargo, debe pensarse que si no se hace cuando se está preparando la visión
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de desarrollo del municipio, así como al determinar los programas y las acciones, al igual que al definir
la forma en que estas se asocian con el presupuesto, seguramente los pasos que se den para coordinarse
intermunicipalmente tendrán una lógica de ocurrencia y corazonada y, por lo tanto, que no garantiza la
búsqueda del desarrollo del territorio y la población. Por ende, se carecerá se iniciativas pensadas, de
proyectos con visión anticipada y se perderá la oportunidad de generar sinergias (Islas, 2022).
Esta tendencia de lograr que en los planes de desarrollo municipal se tomen en cuenta programas y
acciones intermunicipales para abordar temas y problemas comunes, que estén sustentadas en la
conjunción de presupuestos, rompe con el modelo tradicional de egoísmo en el desarrollo, en el que
cada municipio y ciudad debe ver por sí misma (Gobierno del Estado de México, 2021b). Es una nueva
forma de gobernanza en una realidad conurbada o metropolitana, por lo que deben considerar también
modos de participación social convergentes. Una forma en que esto puede ser es a través de la creación
de consejos intermunicipales, los que vaya recabando información de manera sistemática, identificando
temas mutuos, diagnosticando problemas urgentes y proponiendo soluciones abordadas con una visión
de desarrollo compartido (Islas, 2022).
Otra tendencia tiene que ver con el uso de tecnologías de la información y la comunicación en cada paso
y acto del proceso de elaboración, implementación y evaluación de los planes de desarrollo municipales.
A pesar de que los avances tecnológicos actuales son impresionantes en muchas áreas, la incorporación
y uso en esta deben despegar y consolidarse a mayor velocidad. Aun muchos gobiernos municipales
llevan todo el conjunto de tareas y actividades de planeación estratégica, táctica y operativo con base en
formatos de Microsoft Word y Excel, que son transmitidos individualmente a través de correo
electrónico o dispositivos de almacenamiento externo. Esto no solamente dificulta llevar un control de
los resultados de las planeación, sino imposibilita tener un registro histórico (Pérez et al, 2021).
Ya sea que se creen plataformas en línea propuestas por empresas tecnológicas o que los gobiernos
municipales emprendan el desarrollo de estas, contribuirían a que no se pierda información, a concentrar
digitalmente cada propuesta, idea, acción, recomendación y opinión, a que se puedan realizar consultas
de procesos anteriores, así como a que sea más viable realizar un seguimiento, un control y una
evaluación de los planes de desarrollo municipal. Por ejemplo, al tener en una plataforma cada línea
acción (programa, proyecto, evento, etcétera), así como su correspondiente meta, indicador y área
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responsable, sería posible seguir en tiempo real el avance que se tiene acerca de esta, contar con los
medios de verificación consultables, así como auditar el uso correcto de los recursos públicos (Pérez et
al, 2021).
Esas plataformas también posibilitarían corregir varias de las deficiencias que han sido advertidas en
este trabajo en relación a la elaboración del plan de desarrollo municipal, a través de conectar el
diagnóstico con las planeaciones, alinear el plan con la Agenda 2030, conocer las coincidencias de este
con los planes nacional y estatal, vincular los programas y las acciones con el territorio en el que están
impactando, saber concretamente a cuánta población se beneficia, al igual que conocer el desempeño de
cada área de la administración pública municipal respecto de su contribución al cumplimiento del plan
de desarrollo. La gestión del proceso de planeación municipal tiene que dejar de ser rudimentario y
físico, para estar accesible, en formato fácil, hacerse rápido y mantenerse en registro digital (Pérez et al,
2021).
CONCLUSIONES
Este es un esfuerzo por intentar sistematizar el conocimiento y el debate académicos, así como la
experiencia práctica que existe alrededor de la elaboración de los planes de desarrollo municipales en
México. Se ha identificado que a pesar de que el marco jurídico nacional, estatal y municipal en materia
de planeación para el desarrollo es sólido, tiene características muy limitadas. Su alcance no pasa de
obligar a los municipios a planear como parte de un sistema nacional y estatal, concentrando las
disposiciones a cumplir en aspectos de integración de órganos de planeación, gestión de procesos de
gobierno para conocer y autorizar el documento, así como de apego a principios o criterios generales de
planeación.
Así como está el marco jurídico en la actualidad, la propensión y la inercia natural de los gobiernos
municipales es a contar con planes irreales, que sean técnica y formalmente adecuados, así como que se
acerquen más a planes de trabajo gubernamentales que a instrumentos que buscan el desarrollo. Las
legislaciones (nacional y estatal) y las normatividades (municipales) deben fortalecerse a través de
clarificar y profundizar en el significado de los términos de planeación, sentar las bases de lo que se
puede interpretar como planear para el desarrollo, así como establecer los aspectos metodológicos
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mínimamente indispensables que se deben considerar para que un plan municipal pueda sancionarse
como realmente completo y logrando el propósito que tiene.
Además, en esos cambios jurídicos deben incorporarse obligaciones sustanciales como el uso
intensificado de la planeación participativa, la incorporación del enfoque de gobernanza, tener como
base mínima los componentes del plan de desarrollo aquí propuestos, considerar como indispensables
los insumos mencionados en este trabajo, indicar la planeación intermunicipal y cómo realizarla, así
como el uso de plataformas tecnológicas para gestionar el proceso de elaboración de los planes de
desarrollo municipales. Adicionalmente a eso, obligar a relacionar el diagnóstico con las planeaciones,
vincular los programas y las acciones con su impacto territorial, alinear el contenido del plan con el
presupuesto y dar mayor énfasis a la evaluación del plan, así como a sanciones por incumplirlo.
De no darse en el corto o mediano plazo estas mejoras al marco jurídico en materia de planeación para
el desarrollo y con la finalidad de evitar que se continúen perdiendo años de desarrollo en los municipios,
se propone la confección de una Guía Nacional para la Planeación del Desarrollo Municipal, la cual esté
basada en un hondo e intenso proceso de diálogo, deliberación y consenso sobre los conceptos, los
significados, los protocolos, las metodologías, las técnicas, las herramientas, los enfoques y las prácticas
para elaborar, implementar, dar seguimiento y evaluar los planes de desarrollo municipales, que se dé
en todo el país y en el que participen especialistas, académicos y trabajadores municipales con amplia
experiencia en la materia.
Esa guía puede integrarse por varios compendios que se dividan de acuerdo a los temas pertinentes, de
tal manera que se pueda hablar de la existencia de un modelo mexicano de desarrollo municipal que
tenga bases principalmente de buenas prácticas metodológicas. Aunado a eso, cada gobierno de los
municipios puede dar pasos propios a partir del contenido de esta investigación, de tal manera que se
vayan incorporando mejoras en la forma en que se planea el desarrollo dentro de sus límites geográficos.
Es prioritario retirar la idea de que se trata un plan de gobierno, institucional o de trabajo, es decir, de
acciones ideadas por los funcionarios municipales. Un plan de desarrollo es un plan de la gente, en
donde el Ayuntamiento es orquestar y articular, pero no más, ni tampoco menos.
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