PROBLEMAS DE TERRITORIALIDAD EN EL
IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO
(ICA) MUNICIPAL COLOMBIA
TERRITORIALITY PROBLEMS IN THE MUNICIPAL
INDUSTRY AND COMMERCE TAX (ICA) COLOMBIA
Ana Milena Castañeda Rivera
Corporación Universitaria Minuto de Dios, Colombia
Laura Valentina Galeano Devia
Corporación Universitaria Minuto de Dios, Colombia
Mariela Andrea Trujillo Prada
Corporación Universitaria Minuto de Dios, Colombia
pág. 4415
DOI: https://doi.org/10.37811/cl_rcm.v10i3.24484
Problemas de Territorialidad en el Impuesto de Industria y Comercio
(ICA) Municipal Colombia
Ana Milena Castañeda Rivera1
milenacastaneda8204@gmail.com
https://orcid.org/0009-0008-4214-3823
Corporación Universitaria Minuto de Dios
UNIMINUTO
Colombia
Laura Valentina Galeano Devia
val.galeanod10@gmail.com
https://orcid.org/0009-0009-4281-5391
Corporación Universitaria Minuto de Dios
UNIMINUTO
Colombia
Mariela Andrea Trujillo Prada
mariela.trujillo@uniminuto.edu
https://orcid.org/0000-0002-7514-9438
Corporación Universitaria Minuto de Dios
UNIMINUTO
Colombia
RESUMEN
La presente investigación tiene como propósito analizar los problemas de territorialidad en el Impuesto
de Industria y Comercio (ICA) en los municipios de Girardot y Espinal - Colombia, con el fin de
identificar inconsistencias normativas, vacíos interpretativos y diferencias en la aplicación del tributo
que inciden en la seguridad jurídica de los contribuyentes. Desde el punto de vista metodológico, se
adopta un enfoque cualitativo de carácter documental, sustentado en un método comparativo y un
alcance descriptivo-analítico. El estudio se desarrolla a partir de la revisión sistemática de normas
nacionales, acuerdos municipales, doctrina especializada y decisiones jurisprudenciales relacionadas
con el ICA. Como instrumento de análisis, se elaboraron matrices documentales que permitieron
contrastar aspectos como el hecho generador, la territorialidad de los ingresos y la determinación de la
base gravable en ambas jurisdicciones. Los hallazgos evidencian criterios disímiles en torno a la
territorialidad del impuesto, particularmente respecto de actividades económicas ejecutadas en más de
un municipio, situación que propicia riesgos de doble tributación y controversias entre las
administraciones territoriales. De igual manera, se identifican deficiencias en la armonización
normativa y en la aplicación de criterios uniformes, lo cual pone de manifiesto la necesidad de fortalecer
lineamientos técnicos y jurídicos que contribuyan a una adecuada determinación del ICA en escenarios
intermunicipales.
Palabras clave: impuesto de industria y comercio; territorialidad fiscal; doble tributación; normativa
municipal; análisis comparativo.
1 Autor principal
Correspondencia: milenacastaneda8204@gmail.com
DOI: https://doi.org/10.37811/cl_rcm.v10i3.24484
Problemas de Territorialidad en el Impuesto de Industria y Comercio
(ICA) Municipal Colombia
Ana Milena Castañeda Rivera1
milenacastaneda8204@gmail.com
https://orcid.org/0009-0008-4214-3823
Corporación Universitaria Minuto de Dios
UNIMINUTO
Colombia
Laura Valentina Galeano Devia
val.galeanod10@gmail.com
https://orcid.org/0009-0009-4281-5391
Corporación Universitaria Minuto de Dios
UNIMINUTO
Colombia
Mariela Andrea Trujillo Prada
mariela.trujillo@uniminuto.edu
https://orcid.org/0000-0002-7514-9438
Corporación Universitaria Minuto de Dios
UNIMINUTO
Colombia
RESUMEN
La presente investigación tiene como propósito analizar los problemas de territorialidad en el Impuesto
de Industria y Comercio (ICA) en los municipios de Girardot y Espinal - Colombia, con el fin de
identificar inconsistencias normativas, vacíos interpretativos y diferencias en la aplicación del tributo
que inciden en la seguridad jurídica de los contribuyentes. Desde el punto de vista metodológico, se
adopta un enfoque cualitativo de carácter documental, sustentado en un método comparativo y un
alcance descriptivo-analítico. El estudio se desarrolla a partir de la revisión sistemática de normas
nacionales, acuerdos municipales, doctrina especializada y decisiones jurisprudenciales relacionadas
con el ICA. Como instrumento de análisis, se elaboraron matrices documentales que permitieron
contrastar aspectos como el hecho generador, la territorialidad de los ingresos y la determinación de la
base gravable en ambas jurisdicciones. Los hallazgos evidencian criterios disímiles en torno a la
territorialidad del impuesto, particularmente respecto de actividades económicas ejecutadas en más de
un municipio, situación que propicia riesgos de doble tributación y controversias entre las
administraciones territoriales. De igual manera, se identifican deficiencias en la armonización
normativa y en la aplicación de criterios uniformes, lo cual pone de manifiesto la necesidad de fortalecer
lineamientos técnicos y jurídicos que contribuyan a una adecuada determinación del ICA en escenarios
intermunicipales.
Palabras clave: impuesto de industria y comercio; territorialidad fiscal; doble tributación; normativa
municipal; análisis comparativo.
1 Autor principal
Correspondencia: milenacastaneda8204@gmail.com
pág. 4416
Territoriality Problems in the Municipal Industry and Commerce Tax
(ICA) Colombia
ABSTRACT
The purpose of this research is to analyze the problems of territoriality in the Industry and Commerce
Tax (ICA) in the municipalities of Girardot and Espinal - Colombia, in order to identify regulatory
inconsistencies, interpretative gaps and differences in the application of the tax that affect the legal
security of taxpayers. From the methodological point of view, a qualitative documentary approach is
adopted, supported by a comparative method and a descriptive-analytical scope. The study is developed
from the systematic review of national regulations, municipal agreements, specialized doctrine and
jurisprudential decisions related to the ICA. As an instrument of analysis, documentary matrices were
prepared that made it possible to contrast aspects such as the generating event, the territoriality of the
income and the determination of the tax base in both jurisdictions. The findings show dissimilar criteria
regarding the territoriality of the tax, particularly with respect to economic activities carried out in more
than one municipality, a situation that fosters risks of double taxation and controversies between
territorial administrations. Likewise, deficiencies are identified in regulatory harmonization and in the
application of uniform criteria, which highlights the need to strengthen technical and legal guidelines
that contribute to an adequate determination of the ICA in inter-municipal scenarios.
Keywords: industry and commerce tax; tax territoriality; double taxation; municipal regulation;
comparative analysis
Artículo recibido 25 abril 2026
Aceptado para publicación: 25 mayo 2026
Territoriality Problems in the Municipal Industry and Commerce Tax
(ICA) Colombia
ABSTRACT
The purpose of this research is to analyze the problems of territoriality in the Industry and Commerce
Tax (ICA) in the municipalities of Girardot and Espinal - Colombia, in order to identify regulatory
inconsistencies, interpretative gaps and differences in the application of the tax that affect the legal
security of taxpayers. From the methodological point of view, a qualitative documentary approach is
adopted, supported by a comparative method and a descriptive-analytical scope. The study is developed
from the systematic review of national regulations, municipal agreements, specialized doctrine and
jurisprudential decisions related to the ICA. As an instrument of analysis, documentary matrices were
prepared that made it possible to contrast aspects such as the generating event, the territoriality of the
income and the determination of the tax base in both jurisdictions. The findings show dissimilar criteria
regarding the territoriality of the tax, particularly with respect to economic activities carried out in more
than one municipality, a situation that fosters risks of double taxation and controversies between
territorial administrations. Likewise, deficiencies are identified in regulatory harmonization and in the
application of uniform criteria, which highlights the need to strengthen technical and legal guidelines
that contribute to an adequate determination of the ICA in inter-municipal scenarios.
Keywords: industry and commerce tax; tax territoriality; double taxation; municipal regulation;
comparative analysis
Artículo recibido 25 abril 2026
Aceptado para publicación: 25 mayo 2026
pág. 4417
INTRODUCCIÓN
Las entidades territoriales en Colombia, en virtud de la autonomía administrativa, fiscal y presupuestal
reconocida por la Constitución Política, cuentan con la facultad de administrar sus recursos y establecer
tributos necesarios para garantizar el cumplimiento de sus funciones y el desarrollo económico de sus
territorios. Dentro de estos mecanismos de financiación se encuentra el Impuesto de Industria y
Comercio (ICA), tributo que grava las actividades industriales, comerciales y de servicios realizadas de
manera directa o indirecta en cada municipio, constituyéndose en una de las principales fuentes de
ingreso para la financiación del gasto público local, la infraestructura y los programas sociales dentro
de los límites constitucionales y legales establecidos, sin que ello implique una independencia absoluta
frente al Estado.
En este sentido, el artículo 32 de la Ley 14 de 1983 establece que“ El Impuesto de Industria y Comercio
recaerá, en cuanto a materia imponible, sobre todas las actividades comerciales, industriales y de
servicio que ejerzan o realicen en las respectivas jurisdicciones municipales, directa o indirectamente,
por personas naturales, jurídicas o por sociedades de hecho, ya sea que se cumplan en forma permanente
u ocasional, en inmuebles determinados, con establecimientos de comercio o sin ellos” (Belisario,
1983). Posteriormente normas como el Decreto 1333 del 1986, la Ley 49 de 1990, la Ley 1430 de 2010
y la Ley 1819 de 2016 desarrollaron aspectos relacionados con la territorialidad, causación y recaudo
del impuesto, con el propósito de fortalecer la autonomía fiscal de los municipios y normalizar el
ejercicio de sus competencias tributarias. A pesar de la existencia de esta normatividad, la apropiación
del principio de territorialidad en el ICA ha generado diversas interpretaciones por parte de los
gobiernos municipales, especialmente respecto a la determinación del lugar donde debe entenderse
causado el impuesto. La ambigüedad normativa, de expresiones como “que se ejerzan o realicen en las
respectivas jurisdicciones municipales”, ha permitido que algunos municipios prioricen el lugar de
ejecución material de la actividad económica, mientras otros toman como referencia el domicilio del
contribuyente o el sitio donde se generan los ingresos. Como consecuencia, se han configurado
fenómenos de doble tributación, en los cuales más de un municipio pretende gravar un mismo hecho
económico, afectando principios como la seguridad jurídica, la equidad tributaria y la estabilidad fiscal
tanto de los contribuyentes como de las entidades territoriales.
INTRODUCCIÓN
Las entidades territoriales en Colombia, en virtud de la autonomía administrativa, fiscal y presupuestal
reconocida por la Constitución Política, cuentan con la facultad de administrar sus recursos y establecer
tributos necesarios para garantizar el cumplimiento de sus funciones y el desarrollo económico de sus
territorios. Dentro de estos mecanismos de financiación se encuentra el Impuesto de Industria y
Comercio (ICA), tributo que grava las actividades industriales, comerciales y de servicios realizadas de
manera directa o indirecta en cada municipio, constituyéndose en una de las principales fuentes de
ingreso para la financiación del gasto público local, la infraestructura y los programas sociales dentro
de los límites constitucionales y legales establecidos, sin que ello implique una independencia absoluta
frente al Estado.
En este sentido, el artículo 32 de la Ley 14 de 1983 establece que“ El Impuesto de Industria y Comercio
recaerá, en cuanto a materia imponible, sobre todas las actividades comerciales, industriales y de
servicio que ejerzan o realicen en las respectivas jurisdicciones municipales, directa o indirectamente,
por personas naturales, jurídicas o por sociedades de hecho, ya sea que se cumplan en forma permanente
u ocasional, en inmuebles determinados, con establecimientos de comercio o sin ellos” (Belisario,
1983). Posteriormente normas como el Decreto 1333 del 1986, la Ley 49 de 1990, la Ley 1430 de 2010
y la Ley 1819 de 2016 desarrollaron aspectos relacionados con la territorialidad, causación y recaudo
del impuesto, con el propósito de fortalecer la autonomía fiscal de los municipios y normalizar el
ejercicio de sus competencias tributarias. A pesar de la existencia de esta normatividad, la apropiación
del principio de territorialidad en el ICA ha generado diversas interpretaciones por parte de los
gobiernos municipales, especialmente respecto a la determinación del lugar donde debe entenderse
causado el impuesto. La ambigüedad normativa, de expresiones como “que se ejerzan o realicen en las
respectivas jurisdicciones municipales”, ha permitido que algunos municipios prioricen el lugar de
ejecución material de la actividad económica, mientras otros toman como referencia el domicilio del
contribuyente o el sitio donde se generan los ingresos. Como consecuencia, se han configurado
fenómenos de doble tributación, en los cuales más de un municipio pretende gravar un mismo hecho
económico, afectando principios como la seguridad jurídica, la equidad tributaria y la estabilidad fiscal
tanto de los contribuyentes como de las entidades territoriales.
pág. 4418
En este contexto, resulta pertinente revisar los antecedentes jurisprudenciales y doctrinales evidencian
que la problemática relacionada con la territorialidad del ICA ha sido ampliamente abordada en el
ámbito nacional. En este sentido, la Sentencia C-056 de 2019 reconoció que la indebida aplicación del
principio de territorialidad puede cambiar el hecho generador del impuesto y conducir a escenarios de
doble tributación. asimismo, la Sentencia T-1157 de 2000 señaló que el principio de territorialidad
constituye una manifestación de la soberanía estatal dentro de los límites territoriales.
Consecutivamente en el ámbito jurisprudencial se destacan decisiones como la establecida en Sentencia
1565 de 2022 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la cual se anuló una actuación de la
Secretaría de Hacienda de Bogotá al establecer que los ingresos de la empresa demandante
correspondían al municipio de Cota y no a Bogotá. Del mismo modo, en Sentencia 29137 de 2025 del
Consejo de Estado declaró la nulidad de actos administrativos expedidos por el municipio de Bello
contra Hyundai Engineering Co. Ltd., ordenando la devolución de las sumas pagadas indebidamente.
Esta problemática se evidencia particularmente en municipios como Girardot y Espinal, cuyos estatutos
tributarios contemplan interpretaciones distintas sobre la territorialidad del ICA, generando conflictos
administrativos y controversias fiscales en actividades económicas desarrolladas de manera
intermunicipal. Aunque ambos municipios se encuentran sometidos al mismo marco legal y comparten
elementos similares respecto al hecho generador, sujeto pasivo, base gravable y procedimiento
tributario, persisten diferencias en la interpretación de la territorialidad y en la determinación del lugar
donde se generan los ingresos, situación que incrementa el riesgo de doble tributación y litigiosidad
tributaria.
Por lo anterior, esta investigación está enfocada en analizar las diversas interpretaciones normativas que
aplica cada administración municipal, frente al concepto de territorialidad en el ámbito del tributo de
Industria y Comercio (ICA), con el propósito de identificar los fenómenos que generan doble tributación
y posteriormente generar la necesidad de fortalecer la seguridad jurídica, promover la aplicación del
tributo justa y aportar elementos de análisis que contribuyan a disminuir discrepancias derivados de la
territorialidad del ICA. Para ello, el estudio se desarrollará mediante un enfoque jurídico-analítico
basado en el análisis normativo, doctrinal y jurisprudencial, así como en la comparación de los estatutos
tributarios municipales y casos concretos relacionados con la aplicación territorial del impuesto.
En este contexto, resulta pertinente revisar los antecedentes jurisprudenciales y doctrinales evidencian
que la problemática relacionada con la territorialidad del ICA ha sido ampliamente abordada en el
ámbito nacional. En este sentido, la Sentencia C-056 de 2019 reconoció que la indebida aplicación del
principio de territorialidad puede cambiar el hecho generador del impuesto y conducir a escenarios de
doble tributación. asimismo, la Sentencia T-1157 de 2000 señaló que el principio de territorialidad
constituye una manifestación de la soberanía estatal dentro de los límites territoriales.
Consecutivamente en el ámbito jurisprudencial se destacan decisiones como la establecida en Sentencia
1565 de 2022 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la cual se anuló una actuación de la
Secretaría de Hacienda de Bogotá al establecer que los ingresos de la empresa demandante
correspondían al municipio de Cota y no a Bogotá. Del mismo modo, en Sentencia 29137 de 2025 del
Consejo de Estado declaró la nulidad de actos administrativos expedidos por el municipio de Bello
contra Hyundai Engineering Co. Ltd., ordenando la devolución de las sumas pagadas indebidamente.
Esta problemática se evidencia particularmente en municipios como Girardot y Espinal, cuyos estatutos
tributarios contemplan interpretaciones distintas sobre la territorialidad del ICA, generando conflictos
administrativos y controversias fiscales en actividades económicas desarrolladas de manera
intermunicipal. Aunque ambos municipios se encuentran sometidos al mismo marco legal y comparten
elementos similares respecto al hecho generador, sujeto pasivo, base gravable y procedimiento
tributario, persisten diferencias en la interpretación de la territorialidad y en la determinación del lugar
donde se generan los ingresos, situación que incrementa el riesgo de doble tributación y litigiosidad
tributaria.
Por lo anterior, esta investigación está enfocada en analizar las diversas interpretaciones normativas que
aplica cada administración municipal, frente al concepto de territorialidad en el ámbito del tributo de
Industria y Comercio (ICA), con el propósito de identificar los fenómenos que generan doble tributación
y posteriormente generar la necesidad de fortalecer la seguridad jurídica, promover la aplicación del
tributo justa y aportar elementos de análisis que contribuyan a disminuir discrepancias derivados de la
territorialidad del ICA. Para ello, el estudio se desarrollará mediante un enfoque jurídico-analítico
basado en el análisis normativo, doctrinal y jurisprudencial, así como en la comparación de los estatutos
tributarios municipales y casos concretos relacionados con la aplicación territorial del impuesto.
pág. 4419
Análisis de casos
El diagnóstico territorial de los municipios de Girardot y Espinal, desarrollado en el apartado anterior,
permite evidenciar la complejidad asociada a la implementación y aplicabilidad del tributo, con base en
los acuerdos estatutarios municipales vigentes, lo cual se detalla en la siguiente matriz:
Tabla 1 Análisis Acuerdos estatutarios municipios Girardot y Espinal
Aspecto Girardot (Acuerdo 015 2024 Y
Acuerdo 025/2025)
Espinal (Acuerdo 029 de 2022) Análisis jurídico
Norma base El Impuesto de Industria y Comercio
se encuentra facultado, autorizado y
desarrollado por la siguiente
normatividad:
• Ley 14 de 1983
• Ley 49 de 1990
• ley 1430 de 2010 –Art. 77
• Ley 1550 de 2012 –Art. 31
• Ley 1819 de 2016 –Art. 343
• Decreto 1333 de 1986
(Salomon Said Arias, 2024)
El Impuesto de Industria y
Comercio se encuentra facultado,
autorizado y desarrollado por la
siguiente normatividad
• Ley 14 de 1983 – Compilado
Art. 195 Decreto Ley 1333 de
1986
• Ley 49 de 1990
• Ley 383 de 1.997
• Ley 223 de 1.995 – Art. 179
literal b
• Ley 1943 de 2018
• Ley 1819 de 2016
• Ley 2010 de 2019 (Fuentes,
Cesar Augusto Rozo, 2022)
Ambos
municipios se
encuentran
subordinados al
mismo marco
legal, lo que
garantiza
uniformidad en la
creación del
tributo
Hecho
generador
ICA
Actividades industriales,
comerciales y de servicios
realizadas en su jurisdicción
Este se encuentra clasificado en el
art. 61 del estatuto como el ejercicio
directa o indirecta de actividades
fabriles, comerciales y de servicios,
incluidas las del sector financiero,
dentro de la jurisdicción del
municipio.
Coincidencia
normativa,
diferencia en
interpretación en
las
administraciones
territoriales
Sujeto pasivo Están clasificadas por las personas
naturales, jurídicas y sociedades de
hecho, que den lugar del tributo.
Se encuentran las personas
naturales, jurídicas y sociedades de
hecho y aquellas en quienes se
realicen el hecho gravado del orden
Nacional, Departamental,
Municipal e Internacional, las
entidades públicas, la totalidad de
las empresas y sociedades, que
originen el hecho generador de la
obligación tributaria.
Coincidencia en el
sujeto pasivo del
tributo
Base gravable Ingresos brutos derivados de la
actividad
Ingresos brutos provenientes de del
desarrollo de la actividad
Problema: falta de
claridad en la
determinación del
lugar de
generación del
ingreso en el
Impuesto de
Industria y
Comercio
Análisis de casos
El diagnóstico territorial de los municipios de Girardot y Espinal, desarrollado en el apartado anterior,
permite evidenciar la complejidad asociada a la implementación y aplicabilidad del tributo, con base en
los acuerdos estatutarios municipales vigentes, lo cual se detalla en la siguiente matriz:
Tabla 1 Análisis Acuerdos estatutarios municipios Girardot y Espinal
Aspecto Girardot (Acuerdo 015 2024 Y
Acuerdo 025/2025)
Espinal (Acuerdo 029 de 2022) Análisis jurídico
Norma base El Impuesto de Industria y Comercio
se encuentra facultado, autorizado y
desarrollado por la siguiente
normatividad:
• Ley 14 de 1983
• Ley 49 de 1990
• ley 1430 de 2010 –Art. 77
• Ley 1550 de 2012 –Art. 31
• Ley 1819 de 2016 –Art. 343
• Decreto 1333 de 1986
(Salomon Said Arias, 2024)
El Impuesto de Industria y
Comercio se encuentra facultado,
autorizado y desarrollado por la
siguiente normatividad
• Ley 14 de 1983 – Compilado
Art. 195 Decreto Ley 1333 de
1986
• Ley 49 de 1990
• Ley 383 de 1.997
• Ley 223 de 1.995 – Art. 179
literal b
• Ley 1943 de 2018
• Ley 1819 de 2016
• Ley 2010 de 2019 (Fuentes,
Cesar Augusto Rozo, 2022)
Ambos
municipios se
encuentran
subordinados al
mismo marco
legal, lo que
garantiza
uniformidad en la
creación del
tributo
Hecho
generador
ICA
Actividades industriales,
comerciales y de servicios
realizadas en su jurisdicción
Este se encuentra clasificado en el
art. 61 del estatuto como el ejercicio
directa o indirecta de actividades
fabriles, comerciales y de servicios,
incluidas las del sector financiero,
dentro de la jurisdicción del
municipio.
Coincidencia
normativa,
diferencia en
interpretación en
las
administraciones
territoriales
Sujeto pasivo Están clasificadas por las personas
naturales, jurídicas y sociedades de
hecho, que den lugar del tributo.
Se encuentran las personas
naturales, jurídicas y sociedades de
hecho y aquellas en quienes se
realicen el hecho gravado del orden
Nacional, Departamental,
Municipal e Internacional, las
entidades públicas, la totalidad de
las empresas y sociedades, que
originen el hecho generador de la
obligación tributaria.
Coincidencia en el
sujeto pasivo del
tributo
Base gravable Ingresos brutos derivados de la
actividad
Ingresos brutos provenientes de del
desarrollo de la actividad
Problema: falta de
claridad en la
determinación del
lugar de
generación del
ingreso en el
Impuesto de
Industria y
Comercio
pág. 4420
Tarifas Tarifas ICA, con énfasis en
actividades industria, comercio y
servicios. Rango general: 2–10 x
mil.
Tarifas ICA, con énfasis en
actividades industria, comercio y
servicios. Rango general: 4–10 x
mil.
Variación en las
tarifas del tributo
Territorialidad En el estatuto 015/2024 establece
así: “Artículo 68. Hecho Punible: El
impuesto de Industria y Comercio
recaerá, en cuanto a materia
imponible, sobre todas las
actividades comerciales, industrias y
de servicio que ejerzan o realicen en
la jurisdicción del municipio de
Girardot, directa o indirectamente,
por personas naturales, jurídicas o
por sociedades de hecho, ya sea que
se cumplan en forma permanente u
ocasional. en inmuebles
determinados, con establecimientos
de comercio o sin ellos” (Salomon
Said Arias, 2024)
De Conformidad con el Estatuto
029 de 2022 establece lo siguiente:
“Artículo 63, parágrafo uno
Conforme a lo estipulado en el
artículo 77 de la Ley 49 de 1990
Art. 343 Ley 1819 del 2016.
Art. 4º. Acuerdo 024 de 2017.”
(Fuentes, Cesar Augusto Rozo,
2022)
El principio de
territorialidad
como causa
determinante de la
doble tributación
Retenciones
ICA
Establece agentes retenedores y
autorretenedores
Establece agentes retenedores y
autorretenedores
Control del
recaudo
Soportes
contables
Facturas, documentos equivalentes,
registros contables
Facturas, documentos equivalentes,
registros contables
Clave para definir
jurisdicción
Fiscalización Mayor control por actividad
económica (turismo, comercio)
Menor capacidad relativa Impacto en
recaudo
Procedimiento
tributario
Basado en normas del Estatuto
Tributario Nacional
Basado en normas del Estatuto
Tributario Nacional
Uniformidad en el
proceso
Finalidad del
impuesto
Financiar gasto público municipal Financiar ingresos del municipio Coincidencia en la
finalidad de
financiación del
tributo en el
ámbito municipal
Riesgo de
doble
tributación
Riesgo significativo en actividades
intermunicipales
Riesgo significativo en actividades
intermunicipales
Problema
estructural del
sistema tributario
territorial
Nota: Elaboración propia basado en los Estatutos municipales ( (Consejo Municipal de Girardot, 2025)
(Salomon Said Arias, 2024) (Fuentes, Cesar Augusto Rozo, 2022)
En este sentido, la presente investigación se fundamenta en el análisis de la información contenida en
los boletines mercantiles y en los estatutos tributarios municipales, los cuales se sustentan en la
normatividad vigente que regula el Impuesto de Industria y Comercio (ICA) en Colombia,
especialmente en normas como la Ley 14 de 1983, el Decreto 1333 de 1986, la Ley 49 de 1990, la Ley
383 de 1997, el literal b) del artículo 179 de la Ley 223 de 1995, el artículo 77 de la Ley 1430 de 2010
y el artículo 343 de la Ley 1819 de 2016, así como en las reformas introducidas por las Leyes 1943 de
2018 y 2010 de 2019. Si bien estas disposiciones buscan fortalecer el recaudo territorial para la
Tarifas Tarifas ICA, con énfasis en
actividades industria, comercio y
servicios. Rango general: 2–10 x
mil.
Tarifas ICA, con énfasis en
actividades industria, comercio y
servicios. Rango general: 4–10 x
mil.
Variación en las
tarifas del tributo
Territorialidad En el estatuto 015/2024 establece
así: “Artículo 68. Hecho Punible: El
impuesto de Industria y Comercio
recaerá, en cuanto a materia
imponible, sobre todas las
actividades comerciales, industrias y
de servicio que ejerzan o realicen en
la jurisdicción del municipio de
Girardot, directa o indirectamente,
por personas naturales, jurídicas o
por sociedades de hecho, ya sea que
se cumplan en forma permanente u
ocasional. en inmuebles
determinados, con establecimientos
de comercio o sin ellos” (Salomon
Said Arias, 2024)
De Conformidad con el Estatuto
029 de 2022 establece lo siguiente:
“Artículo 63, parágrafo uno
Conforme a lo estipulado en el
artículo 77 de la Ley 49 de 1990
Art. 343 Ley 1819 del 2016.
Art. 4º. Acuerdo 024 de 2017.”
(Fuentes, Cesar Augusto Rozo,
2022)
El principio de
territorialidad
como causa
determinante de la
doble tributación
Retenciones
ICA
Establece agentes retenedores y
autorretenedores
Establece agentes retenedores y
autorretenedores
Control del
recaudo
Soportes
contables
Facturas, documentos equivalentes,
registros contables
Facturas, documentos equivalentes,
registros contables
Clave para definir
jurisdicción
Fiscalización Mayor control por actividad
económica (turismo, comercio)
Menor capacidad relativa Impacto en
recaudo
Procedimiento
tributario
Basado en normas del Estatuto
Tributario Nacional
Basado en normas del Estatuto
Tributario Nacional
Uniformidad en el
proceso
Finalidad del
impuesto
Financiar gasto público municipal Financiar ingresos del municipio Coincidencia en la
finalidad de
financiación del
tributo en el
ámbito municipal
Riesgo de
doble
tributación
Riesgo significativo en actividades
intermunicipales
Riesgo significativo en actividades
intermunicipales
Problema
estructural del
sistema tributario
territorial
Nota: Elaboración propia basado en los Estatutos municipales ( (Consejo Municipal de Girardot, 2025)
(Salomon Said Arias, 2024) (Fuentes, Cesar Augusto Rozo, 2022)
En este sentido, la presente investigación se fundamenta en el análisis de la información contenida en
los boletines mercantiles y en los estatutos tributarios municipales, los cuales se sustentan en la
normatividad vigente que regula el Impuesto de Industria y Comercio (ICA) en Colombia,
especialmente en normas como la Ley 14 de 1983, el Decreto 1333 de 1986, la Ley 49 de 1990, la Ley
383 de 1997, el literal b) del artículo 179 de la Ley 223 de 1995, el artículo 77 de la Ley 1430 de 2010
y el artículo 343 de la Ley 1819 de 2016, así como en las reformas introducidas por las Leyes 1943 de
2018 y 2010 de 2019. Si bien estas disposiciones buscan fortalecer el recaudo territorial para la
pág. 4421
financiación del gasto público, particularmente en infraestructura, presentan ambigüedades en la
aplicación del principio de territorialidad. Esta situación ha generado prácticas de fiscalización sin
criterios uniformes, afectando tanto a los contribuyentes como a la administración pública, y dando
lugar a conflictos, reclamaciones y controversias derivadas de interpretaciones divergentes de la
normativa vigente.
METODOLOGÍA
El presente estudio se ejecutó bajo un enfoque cualitativo, descriptivo y documental, basado en el
análisis normativo, doctrinal y jurisprudencial del Impuesto de Industria y Comercio (ICA), enfocado
en el principio de territorialidad de los municipios de Girardot y Espinal.
Posteriormente, la investigación empleo un muestreo no probabilístico por criterio, tomando como
partida la información registrada en los boletines mercantiles de cada municipio, mediante los cuales se
clasifican y se incluyen las empresas registradas en Girardot para el periodo abril 2024 y Espinal
noviembre 2024, que contaran con la claridad de su descripción en la razón social para determinar el
análisis dentro del contexto de tributación ICA. Asimismo, se excluyeron empresas que por la
denominación del estudio no cumplen con el concepto de territorio de los municipios en mención, lo
cuales se distribuyen de la siguiente manera:
Tabla 2 Clasificación de matrículas mercantiles según actividad económica en los municipios de
Girardot y Espinal
Actividad económica Girardot (abril 2024) Espinal (noviembre 2024)
Actividades comerciales 26 21
Actividades industriales 4 2
Actividades de servicios (establecimientos y S.A.S.) 40 10
Entidades sin ánimo de lucro 0 1
Personas naturales sin identificación de actividad
económica
46 44
Total empresas registradas 116 78
Nota. Elaboración propia con base en los boletines mercantiles de los municipios de Girardot (abril de 2024) y Espinal
(noviembre de 2024).
Asimismo, se realizó la verificación de los boletines mercantiles de los municipios de Girardot (abril
de 2024) y Espinal (noviembre de 2024), a partir de los cuales se identifican y clasifican las empresas
según su actividad económica.
financiación del gasto público, particularmente en infraestructura, presentan ambigüedades en la
aplicación del principio de territorialidad. Esta situación ha generado prácticas de fiscalización sin
criterios uniformes, afectando tanto a los contribuyentes como a la administración pública, y dando
lugar a conflictos, reclamaciones y controversias derivadas de interpretaciones divergentes de la
normativa vigente.
METODOLOGÍA
El presente estudio se ejecutó bajo un enfoque cualitativo, descriptivo y documental, basado en el
análisis normativo, doctrinal y jurisprudencial del Impuesto de Industria y Comercio (ICA), enfocado
en el principio de territorialidad de los municipios de Girardot y Espinal.
Posteriormente, la investigación empleo un muestreo no probabilístico por criterio, tomando como
partida la información registrada en los boletines mercantiles de cada municipio, mediante los cuales se
clasifican y se incluyen las empresas registradas en Girardot para el periodo abril 2024 y Espinal
noviembre 2024, que contaran con la claridad de su descripción en la razón social para determinar el
análisis dentro del contexto de tributación ICA. Asimismo, se excluyeron empresas que por la
denominación del estudio no cumplen con el concepto de territorio de los municipios en mención, lo
cuales se distribuyen de la siguiente manera:
Tabla 2 Clasificación de matrículas mercantiles según actividad económica en los municipios de
Girardot y Espinal
Actividad económica Girardot (abril 2024) Espinal (noviembre 2024)
Actividades comerciales 26 21
Actividades industriales 4 2
Actividades de servicios (establecimientos y S.A.S.) 40 10
Entidades sin ánimo de lucro 0 1
Personas naturales sin identificación de actividad
económica
46 44
Total empresas registradas 116 78
Nota. Elaboración propia con base en los boletines mercantiles de los municipios de Girardot (abril de 2024) y Espinal
(noviembre de 2024).
Asimismo, se realizó la verificación de los boletines mercantiles de los municipios de Girardot (abril
de 2024) y Espinal (noviembre de 2024), a partir de los cuales se identifican y clasifican las empresas
según su actividad económica.
pág. 4422
Con base en esta información, se analiza su posible sujeción al Impuesto de Industria y Comercio (ICA)
y los escenarios de tributación en cada jurisdicción. Para la determinación del nivel de riesgo tributario,
se establecieron categorías de clasificación cualitativa denominadas “bajo”, “medio” y “alto”, de la
siguiente manera:
Tabla 3 Clasificación cualitativa de los municipios Girardot y Espinal
Nivel de riesgo Evidencia identificada Fuente de verificación Soporte doctrinal y jurídica
Bajo Actividades desarrolladas
exclusivamente dentro del
municipio, sin evidencia de
operaciones fuera de su
jurisdicción
Boletines mercantiles y
registros comerciales
municipales
Principio de territorialidad del
ICA previsto en el artículo 32
la Ley 14 de 1983 y Estatutos
tributarios municipales
Medio Posible prestación de
servicios o comercialización
en municipios diferentes al
domicilio principal
Actividad económica
registrada y análisis
documental
Interpretación del artículo 77
de la Ley 49 de 1990 y
Estatutos municipales
Alto Operaciones
intermunicipales, ventas
regionales, servicios
digitales o facturación en
distintas jurisdicciones
Boletines mercantiles,
estatutos tributarios y
análisis jurisprudencial
Sentencia C-056 de 2019 y
jurisprudencia del Consejo de
Estado sobre doble tributación
Nota. Elaboración propia
En este orden de ideas, la información recopilada permite evidenciar la estructura económica de ambos
municipios en relación de los registros mercantiles mencionados anteriormente y su relación directa
con la posible configuración del hecho generador del ICA, lo cual resulta determinante para el análisis
de la territorialidad del tributo y la identificación de eventuales escenarios de doble tributación en
actividades desarrolladas de manera intermunicipal. Como se evidencia en las siguientes tablas y
graficas:
Tabla 4 Análisis de riesgos de posible tributación del ICA en empresas de Girardot
Actividad
Económica
Clasificación Riesgo Motivo del Riesgo Empresas Ejemplo
Transporte de
carga/pasajeros
Servicio Muy Alto Origen del servicio en
otro municipio
Taxi Girardot; A&C Servicios
Automotores
Construcción e
Ingeniería
Servicio Muy Alto Obras en distintos
municipios
CFG Ingeniería; LSN
Construcciones; GC Ingeniería
Distribución y
Comercialización
Comercial Alto Venta en un municipio
y entrega en otro
Distribuidora El Cubano;
Comercializadora Ferretera
Turismo y
Agencias
Servicio Alto Servicio prestado
fuera del municipio
Giratour; Destinos JR Travel
Con base en esta información, se analiza su posible sujeción al Impuesto de Industria y Comercio (ICA)
y los escenarios de tributación en cada jurisdicción. Para la determinación del nivel de riesgo tributario,
se establecieron categorías de clasificación cualitativa denominadas “bajo”, “medio” y “alto”, de la
siguiente manera:
Tabla 3 Clasificación cualitativa de los municipios Girardot y Espinal
Nivel de riesgo Evidencia identificada Fuente de verificación Soporte doctrinal y jurídica
Bajo Actividades desarrolladas
exclusivamente dentro del
municipio, sin evidencia de
operaciones fuera de su
jurisdicción
Boletines mercantiles y
registros comerciales
municipales
Principio de territorialidad del
ICA previsto en el artículo 32
la Ley 14 de 1983 y Estatutos
tributarios municipales
Medio Posible prestación de
servicios o comercialización
en municipios diferentes al
domicilio principal
Actividad económica
registrada y análisis
documental
Interpretación del artículo 77
de la Ley 49 de 1990 y
Estatutos municipales
Alto Operaciones
intermunicipales, ventas
regionales, servicios
digitales o facturación en
distintas jurisdicciones
Boletines mercantiles,
estatutos tributarios y
análisis jurisprudencial
Sentencia C-056 de 2019 y
jurisprudencia del Consejo de
Estado sobre doble tributación
Nota. Elaboración propia
En este orden de ideas, la información recopilada permite evidenciar la estructura económica de ambos
municipios en relación de los registros mercantiles mencionados anteriormente y su relación directa
con la posible configuración del hecho generador del ICA, lo cual resulta determinante para el análisis
de la territorialidad del tributo y la identificación de eventuales escenarios de doble tributación en
actividades desarrolladas de manera intermunicipal. Como se evidencia en las siguientes tablas y
graficas:
Tabla 4 Análisis de riesgos de posible tributación del ICA en empresas de Girardot
Actividad
Económica
Clasificación Riesgo Motivo del Riesgo Empresas Ejemplo
Transporte de
carga/pasajeros
Servicio Muy Alto Origen del servicio en
otro municipio
Taxi Girardot; A&C Servicios
Automotores
Construcción e
Ingeniería
Servicio Muy Alto Obras en distintos
municipios
CFG Ingeniería; LSN
Construcciones; GC Ingeniería
Distribución y
Comercialización
Comercial Alto Venta en un municipio
y entrega en otro
Distribuidora El Cubano;
Comercializadora Ferretera
Turismo y
Agencias
Servicio Alto Servicio prestado
fuera del municipio
Giratour; Destinos JR Travel