EL PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD
FRENTE A LAS MEDIDAS CAUTELARES EN
EL PROCEDIMIENTO COACTIVO
REGULADO POR EL CÓDIGO ORGÁNICO
ADMINISTRATIVO.
THE LOSS OF AN ANCHOR EMPLOYER: THE CLOSURE OF
LG PHILIPS DISPLAY COMPONENTS AND THE
VULNERABILITY OF THE REGIONAL ECONOMY IN LA
LAGUNA (2001–2007)
Yehzty Paulina Pineda Ramón
Maestrante de la Maestría en Derecho, con mención en Derecho Procesal Administrativo y
Litigación
Gladys Beatriz Reategui Cueva
Universidad Nacional de Loja
pág. 3687
DOI: https://doi.org/10.37811/cl_rcm.v10i4.25384
El principio de proporcionalidad frente a las medidas cautelares en el
procedimiento coactivo regulado por el Código Orgánico Administrativo.
Yehzty Paulina Pineda Ramón1
yehzty.pineda@unl.edu.ec
https://orcid.org/0009-0009-4970-6497
Maestrante de la Maestría en Derecho, con
mención en Derecho Procesal Administrativo y
Litigación
Universidad Nacional de Loja
Ecuador
Gladys Beatriz Reategui Cueva
gladys.reategui@unl.edu.ec
https://orcid.org/0009-0004-2303-6935
Universidad Nacional de Loja
Ecuador
RESUMEN
Los procedimientos de ejecución coactiva, se conciben en la administración pública como recursos
necesarios para conseguir el pago de las obligaciones contraídas por los administrados y usuarios en la
dinámica social de las instrucciones públicas con el conglomerado. Estos procedimientos se sirven del
apoyo de las medidas cautelares, que a la vez buscan asegurar la recuperación de estas obligaciones con
medidas coercitivas que incluyen a figuras jurídicas conocidas en el quehacer jurídico, como el
secuestro, la retención, prohibición de enajenar y la restricción de salir del país, todo esto bajo el criterio
y discrecionalidad del agente estatal encargado del trámite y resolución de estos procedimientos, quienes
ejercen esta potestad desde la aplicación de los principios de legalidad y juridicidad, y el respeto a los
derechos y garantías de las y los usuarios. El presente trabajo investigativo, está orientado a analizar
desde una perspectiva crítica a las medidas cautelares en base al principio de proporcionalidad que está
prescrito en el Código Orgánico Administrativo, su alcance y límites, y la forma en que el legislador ha
previsto de su implacable existencia en la norma ibidem. Esta consecución investigativa, con proyección
de estudios de cuarto nivel, cuenta con el uso de métodos y técnicas de investigación científica en la
ciencia del derecho.
Palabras clave: Procedimiento coactivo; medidas cautelares; ejecución coactiva; proporcionalidad;
prerrogativa estatal.
1 Autor principal
Correspondencia: yehzty.pineda@unl.edu.ec
DOI: https://doi.org/10.37811/cl_rcm.v10i4.25384
El principio de proporcionalidad frente a las medidas cautelares en el
procedimiento coactivo regulado por el Código Orgánico Administrativo.
Yehzty Paulina Pineda Ramón1
yehzty.pineda@unl.edu.ec
https://orcid.org/0009-0009-4970-6497
Maestrante de la Maestría en Derecho, con
mención en Derecho Procesal Administrativo y
Litigación
Universidad Nacional de Loja
Ecuador
Gladys Beatriz Reategui Cueva
gladys.reategui@unl.edu.ec
https://orcid.org/0009-0004-2303-6935
Universidad Nacional de Loja
Ecuador
RESUMEN
Los procedimientos de ejecución coactiva, se conciben en la administración pública como recursos
necesarios para conseguir el pago de las obligaciones contraídas por los administrados y usuarios en la
dinámica social de las instrucciones públicas con el conglomerado. Estos procedimientos se sirven del
apoyo de las medidas cautelares, que a la vez buscan asegurar la recuperación de estas obligaciones con
medidas coercitivas que incluyen a figuras jurídicas conocidas en el quehacer jurídico, como el
secuestro, la retención, prohibición de enajenar y la restricción de salir del país, todo esto bajo el criterio
y discrecionalidad del agente estatal encargado del trámite y resolución de estos procedimientos, quienes
ejercen esta potestad desde la aplicación de los principios de legalidad y juridicidad, y el respeto a los
derechos y garantías de las y los usuarios. El presente trabajo investigativo, está orientado a analizar
desde una perspectiva crítica a las medidas cautelares en base al principio de proporcionalidad que está
prescrito en el Código Orgánico Administrativo, su alcance y límites, y la forma en que el legislador ha
previsto de su implacable existencia en la norma ibidem. Esta consecución investigativa, con proyección
de estudios de cuarto nivel, cuenta con el uso de métodos y técnicas de investigación científica en la
ciencia del derecho.
Palabras clave: Procedimiento coactivo; medidas cautelares; ejecución coactiva; proporcionalidad;
prerrogativa estatal.
1 Autor principal
Correspondencia: yehzty.pineda@unl.edu.ec
pág. 3688
The principle of proportionality regarding precautionary measures in the
coercive procedure regulated by the Organic Administrative Code.
ABSTRACT
Coercive enforcement procedures within public administration are viewed as necessary mechanisms to
secure payment for obligations incurred by citizens and users during their interactions with public
institutions. These procedures rely on precautionary measures designed to guarantee the recovery of
such obligations through coercive actions—including established legal mechanisms such as asset
seizure, withholding of funds, prohibitions on alienation, and travel bans. These measures are applied at
the discretion of the state official handling the proceedings, in accordance with the principles of legality
and lawfulness, and with due respect for the rights and guarantees of the individuals involved. This
research aims to critically analyze these precautionary measures—specifically their scope, limitations,
and statutory framework—based on the principle of proportionality as enshrined in the Organic
Administrative Code. The study employs scientific research methods and techniques relevant to the field
of law.
Keywords: Coercive procedure; precautionary measures; coercive enforcement; proportionality; state
prerogative.
Artículo recibido 20 mayo 2026
Aceptado para publicación: 20 junio 2026
The principle of proportionality regarding precautionary measures in the
coercive procedure regulated by the Organic Administrative Code.
ABSTRACT
Coercive enforcement procedures within public administration are viewed as necessary mechanisms to
secure payment for obligations incurred by citizens and users during their interactions with public
institutions. These procedures rely on precautionary measures designed to guarantee the recovery of
such obligations through coercive actions—including established legal mechanisms such as asset
seizure, withholding of funds, prohibitions on alienation, and travel bans. These measures are applied at
the discretion of the state official handling the proceedings, in accordance with the principles of legality
and lawfulness, and with due respect for the rights and guarantees of the individuals involved. This
research aims to critically analyze these precautionary measures—specifically their scope, limitations,
and statutory framework—based on the principle of proportionality as enshrined in the Organic
Administrative Code. The study employs scientific research methods and techniques relevant to the field
of law.
Keywords: Coercive procedure; precautionary measures; coercive enforcement; proportionality; state
prerogative.
Artículo recibido 20 mayo 2026
Aceptado para publicación: 20 junio 2026
pág. 3689
INTRODUCCIÓN
Los procedimientos de ejecución coactiva, han adquirido con el pasar del tiempo una consistencia y
contundencia amplia en el contexto ecuatoriano, debido a las cualidades, condiciones y fases que hacen
posible que el Estado ecuatoriano, recupere valores económicos impositivos materializados por
obligaciones, multas, costas, entre otros. Esta situación es algo provechoso desde el sentido institucional,
ya que por medio este ejercicio legal y reglamentario, y como instruye Meneses y Silva (2025): “(...)
constituye una vía ejecutiva privilegiada que permite a las entidades del sector público exigir el
cumplimiento de obligaciones económicas sin necesidad de acudir previamente a un juicio ordinario”
(pág. 8839).
Asimismo, la intención de la institución jurídica del procedimiento coactivo, persigue una justificación
que nace desde la misma norma jurídica, que establece que este juicio es netamente de naturaleza
administrativa, con sus limitaciones, pero con una exigencia directa a la obligación dineraria para el
erario nacional (Serrano Chica, 2018), entonces, la validación del mismo persigue un fin legítimo que
se expone en estas referencias, pero que por ende, son importantes, considerando además que: “(...) estos
recursos son destinados para satisfacer las necesidades de la población en general a través de servicios,
obras y bienestar social” (Aguirre y Ambrosio, 2023, pág. 750).
Así las cosas, el procedimiento coactivo debe ser valorado desde el sentido de su fin y pertinencia
institucional; y es por este motivo que existen algunas herramientas de las que se sirve este juicio
administrativo para robustecerse y blindar la finalidad descrita, y en este caso son las medidas cautelares.
Según explica la investigación Ramos y Silva (2023):
“(...) las medidas cautelares previenen el peligro de mora del deudor y así aseguran que no existan
defectos en el proceso legal, como la imposibilidad de recuperar lo garantizado desde el momento que
se interpone el procedimiento de ejecución coactiva, brindando una garantía al proceso (pág. 313).
Ahora bien, si diversos criterios apuntan a establecer lo plausible de la finalidad de las medidas
cautelares en el juicio coactivo, la presente investigación está orientada a determinar que, desde el
escenario de los derechos constitucionales y legales del coactivado, el principio de proporcionalidad
queda expuesto y vulnerable a la hora de emitirse las medidas que prevé el Código Orgánico
Administrativo, enfoque se sustentará desde la perspectiva académica y experimental, considerando el
INTRODUCCIÓN
Los procedimientos de ejecución coactiva, han adquirido con el pasar del tiempo una consistencia y
contundencia amplia en el contexto ecuatoriano, debido a las cualidades, condiciones y fases que hacen
posible que el Estado ecuatoriano, recupere valores económicos impositivos materializados por
obligaciones, multas, costas, entre otros. Esta situación es algo provechoso desde el sentido institucional,
ya que por medio este ejercicio legal y reglamentario, y como instruye Meneses y Silva (2025): “(...)
constituye una vía ejecutiva privilegiada que permite a las entidades del sector público exigir el
cumplimiento de obligaciones económicas sin necesidad de acudir previamente a un juicio ordinario”
(pág. 8839).
Asimismo, la intención de la institución jurídica del procedimiento coactivo, persigue una justificación
que nace desde la misma norma jurídica, que establece que este juicio es netamente de naturaleza
administrativa, con sus limitaciones, pero con una exigencia directa a la obligación dineraria para el
erario nacional (Serrano Chica, 2018), entonces, la validación del mismo persigue un fin legítimo que
se expone en estas referencias, pero que por ende, son importantes, considerando además que: “(...) estos
recursos son destinados para satisfacer las necesidades de la población en general a través de servicios,
obras y bienestar social” (Aguirre y Ambrosio, 2023, pág. 750).
Así las cosas, el procedimiento coactivo debe ser valorado desde el sentido de su fin y pertinencia
institucional; y es por este motivo que existen algunas herramientas de las que se sirve este juicio
administrativo para robustecerse y blindar la finalidad descrita, y en este caso son las medidas cautelares.
Según explica la investigación Ramos y Silva (2023):
“(...) las medidas cautelares previenen el peligro de mora del deudor y así aseguran que no existan
defectos en el proceso legal, como la imposibilidad de recuperar lo garantizado desde el momento que
se interpone el procedimiento de ejecución coactiva, brindando una garantía al proceso (pág. 313).
Ahora bien, si diversos criterios apuntan a establecer lo plausible de la finalidad de las medidas
cautelares en el juicio coactivo, la presente investigación está orientada a determinar que, desde el
escenario de los derechos constitucionales y legales del coactivado, el principio de proporcionalidad
queda expuesto y vulnerable a la hora de emitirse las medidas que prevé el Código Orgánico
Administrativo, enfoque se sustentará desde la perspectiva académica y experimental, considerando el
pág. 3690
enfoque investigativo. Basado en esto, se realizará un estudio académico-investigativo que abordará la
importancia del principio de proporcionalidad frente a las medidas cautelares, y se expondrá una posible
solución que, desde la normativa, pueda ser aplicado en el contenido del Código Orgánico
Administrativo.
METODOLOGÍA
En el presente proceso investigativo, se aplicó un enfoque cualitativo, el que permitió: “la descripción
profunda del fenómeno con la finalidad de comprenderlo y explicarlo a través de la aplicación de
métodos y técnicas derivadas de sus concepciones y fundamentos epistémicos, como la hermenéutica,
la fenomenología y el método inductivo” (Sánchez, 2019, pág. 104), logrando como tal, la ubicación e
individualización de las fuentes jurídicas del derecho constitucional y administrativo, así como textos y
jurisprudencia relacionada al tema en estudio.
Asimismo, para estructurar los argumentos explicativos, se realizó la aplicación del nivel de profundidad
exploratoria y explicativa, ya que se abordó el tema por medio del apoyo sistemático de doctrinarios e
investigadores en derecho administrativo, sumándole los criterios personales para la debida defensa del
tema en estudio. Para esto, se hizo uso del método analítico-sintético, el cual, y en razón de sus
características permitió la selección y utilización de información jurídica relacionada a la investigación
propuesta en este texto, o como lo enseña Rodríguez & Pérez (2017): “El análisis se produce mediante
la síntesis de las propiedades y características de cada parte del todo, mientras que la síntesis se realiza
sobre la base de los resultados del análisis “(pág. 186).
Además, el uso sistemático y viable del método dogmático del derecho puro, logró la selección de
conceptos, ideas y pensamientos en la ciencia del derecho, a fin de proyectarlos en el campo de la
estructura de la investigación que se representa en el artículo científico. La dogmática jurídica como
teoría: “(…) se trata de un sistema que facilita el análisis del funcionamiento del orden jurídico desde la
perspectiva positivista del derecho” (Pereznieto Castro, 2022, s.p). Finalmente, como técnica de
investigación, se realizó la utilización de fichas bibliográficas para la clasificación y división de las
principales fuentes de investigación documental, la misma que es debidamente apreciada en la
publicación del artículo científico en una revista indexada; así como se hizo el estudio casos puntuales
y reales obtenidos del Consejo de la Judicatura de Loja, directamente del juzgado coactivo, a fin de
enfoque investigativo. Basado en esto, se realizará un estudio académico-investigativo que abordará la
importancia del principio de proporcionalidad frente a las medidas cautelares, y se expondrá una posible
solución que, desde la normativa, pueda ser aplicado en el contenido del Código Orgánico
Administrativo.
METODOLOGÍA
En el presente proceso investigativo, se aplicó un enfoque cualitativo, el que permitió: “la descripción
profunda del fenómeno con la finalidad de comprenderlo y explicarlo a través de la aplicación de
métodos y técnicas derivadas de sus concepciones y fundamentos epistémicos, como la hermenéutica,
la fenomenología y el método inductivo” (Sánchez, 2019, pág. 104), logrando como tal, la ubicación e
individualización de las fuentes jurídicas del derecho constitucional y administrativo, así como textos y
jurisprudencia relacionada al tema en estudio.
Asimismo, para estructurar los argumentos explicativos, se realizó la aplicación del nivel de profundidad
exploratoria y explicativa, ya que se abordó el tema por medio del apoyo sistemático de doctrinarios e
investigadores en derecho administrativo, sumándole los criterios personales para la debida defensa del
tema en estudio. Para esto, se hizo uso del método analítico-sintético, el cual, y en razón de sus
características permitió la selección y utilización de información jurídica relacionada a la investigación
propuesta en este texto, o como lo enseña Rodríguez & Pérez (2017): “El análisis se produce mediante
la síntesis de las propiedades y características de cada parte del todo, mientras que la síntesis se realiza
sobre la base de los resultados del análisis “(pág. 186).
Además, el uso sistemático y viable del método dogmático del derecho puro, logró la selección de
conceptos, ideas y pensamientos en la ciencia del derecho, a fin de proyectarlos en el campo de la
estructura de la investigación que se representa en el artículo científico. La dogmática jurídica como
teoría: “(…) se trata de un sistema que facilita el análisis del funcionamiento del orden jurídico desde la
perspectiva positivista del derecho” (Pereznieto Castro, 2022, s.p). Finalmente, como técnica de
investigación, se realizó la utilización de fichas bibliográficas para la clasificación y división de las
principales fuentes de investigación documental, la misma que es debidamente apreciada en la
publicación del artículo científico en una revista indexada; así como se hizo el estudio casos puntuales
y reales obtenidos del Consejo de la Judicatura de Loja, directamente del juzgado coactivo, a fin de
pág. 3691
lograr explicar con estos casos, la problemática de esta investigación y el enfoque investigativo.
RESULTADOS
El procedimiento coactivo desde el sentido de la administración pública.
Una máxima del teólogo alemán Hermann Busenbaum decía: “El fin justifica los medios”. Esta frase
representa un ribete en el sentido de este proceso académico, que, en un primer momento, destaca que
la instauración del proceso de ejecución coactiva, es un medio idóneo y necesario para la administración
pública. Para afianzar este criterio, es destacable lo que refiere la investigación de Valdivieso (2024) el
mismo que expone que el procedimiento coactivo: “(...) se refiere a un procedimiento legal o
administrativo en el cual una autoridad pública tiene el poder de aplicar medidas coercitivas o sanciones
contra un individuo o entidad que ha incumplido con ciertas obligaciones legales o administrativas”
(Valdivieso, 2024, pág. 2127), lo que guía inicialmente el enfoque investigativo que se imprime en esta
ocasión, ya que el concepto que expresa el autor, define con suficiencia el sentido de la coactiva.
Esto conlleva a considerar que el Código Orgánico Administrativo (COA en adelante) si bien no entrega
un concepto en su contenido normativo, menciona que: “(…) El procedimiento coactivo se ejerce
privativamente por las o los respectivos empleadores recaudadores de las instituciones a las que la ley
confiere potestad coactiva…” (COA, 2017, art. 262).
Analizando la disposición supra, es evidente que la facultad y potestad coactiva debe obtener un
respaldo que la misma ley otorgue para que su existencia se justifique en el escenario legislativo y
administrativo del denominado procedimiento coactivo, a pesar de que, en algunas instituciones
públicas, se guíen por su misma modalidad coactiva (v. bg. la Resolución 004-2023, del Consejo de la
Judicatura). Frente a esto, el procedimiento o ejecución coactiva, tiene notables características, como
las que enseña Maita y Morales (2023) al referir:
(...) la coactiva es un proceso de ejecución, más no declarativo de derecho y ni de pretensión mediante
pruebas, puesto que versa sobre una conducta de incumplimiento establecida previamente en un título
de crédito, por lo que la ejecución se centra meramente en el cobro de dicha obligación de manera
forzosa de obedecer a un mandato expresado en la ley (pág. 230).
Evidentemente, la ejecución coactiva se concibe, tramita y resuelve dentro del escenario del derecho
administrativo, que tiene como representación directa a las instituciones públicas. De ahí que, se advierte
lograr explicar con estos casos, la problemática de esta investigación y el enfoque investigativo.
RESULTADOS
El procedimiento coactivo desde el sentido de la administración pública.
Una máxima del teólogo alemán Hermann Busenbaum decía: “El fin justifica los medios”. Esta frase
representa un ribete en el sentido de este proceso académico, que, en un primer momento, destaca que
la instauración del proceso de ejecución coactiva, es un medio idóneo y necesario para la administración
pública. Para afianzar este criterio, es destacable lo que refiere la investigación de Valdivieso (2024) el
mismo que expone que el procedimiento coactivo: “(...) se refiere a un procedimiento legal o
administrativo en el cual una autoridad pública tiene el poder de aplicar medidas coercitivas o sanciones
contra un individuo o entidad que ha incumplido con ciertas obligaciones legales o administrativas”
(Valdivieso, 2024, pág. 2127), lo que guía inicialmente el enfoque investigativo que se imprime en esta
ocasión, ya que el concepto que expresa el autor, define con suficiencia el sentido de la coactiva.
Esto conlleva a considerar que el Código Orgánico Administrativo (COA en adelante) si bien no entrega
un concepto en su contenido normativo, menciona que: “(…) El procedimiento coactivo se ejerce
privativamente por las o los respectivos empleadores recaudadores de las instituciones a las que la ley
confiere potestad coactiva…” (COA, 2017, art. 262).
Analizando la disposición supra, es evidente que la facultad y potestad coactiva debe obtener un
respaldo que la misma ley otorgue para que su existencia se justifique en el escenario legislativo y
administrativo del denominado procedimiento coactivo, a pesar de que, en algunas instituciones
públicas, se guíen por su misma modalidad coactiva (v. bg. la Resolución 004-2023, del Consejo de la
Judicatura). Frente a esto, el procedimiento o ejecución coactiva, tiene notables características, como
las que enseña Maita y Morales (2023) al referir:
(...) la coactiva es un proceso de ejecución, más no declarativo de derecho y ni de pretensión mediante
pruebas, puesto que versa sobre una conducta de incumplimiento establecida previamente en un título
de crédito, por lo que la ejecución se centra meramente en el cobro de dicha obligación de manera
forzosa de obedecer a un mandato expresado en la ley (pág. 230).
Evidentemente, la ejecución coactiva se concibe, tramita y resuelve dentro del escenario del derecho
administrativo, que tiene como representación directa a las instituciones públicas. De ahí que, se advierte
pág. 3692
que la dinámica de este procedimiento no tiene como tal ritualismo como sucede en el ámbito judicial;
empero, la coerción es parte de sus características, conforme se verá más adelante. Continuando, la
coactiva puede ser considerada como necesaria en el derecho positivo que se forja por medio del derecho
administrativo, ya que como explica Solórzano Barcia, en palabras de Flores y Quiroz (2025):
(…) este procedimiento posee dos fases: i) solemnidades propias de este proceso (título de crédito,
obligación determinada y exigible, empleado recaudador y notificación con la orden de pago) y ii) fases
del procedimiento coactivo (fase preliminar y facilidades de pago, fase de apremio).
Es decir, por medio de este procedimiento es que el Estado puede adquirir a su favor y a sus arcas el
dinero que se cobra como obligación, de esta forma la autotutela se manifiesta para robustecer a la
administración pública por medio de un procedimiento legítimo que conlleva una serie de fases que se
expresan en la actuación de sus servidores públicos. Es de notar que su finalidad tiene un destino
plausible hacia el interés social de la ciudadanía y de los proyectos de políticas públicas, ya que la
gestión oportuna de los recursos debidos al Estado impulsa la gestión pública (Aguirre y Ambrocio,
2023).
En este sentido, dicho procedimiento coactivo establece su importancia desde el derecho público,
sosteniendo que, para su realización, se debe seguir ineludiblemente el principio de juridicidad y
legalidad constante en el COA. Considerando esto, es valorable lo que menciona Luna y García (2024):
(…) los empleados encargados de la recaudación deben notificar a los deudores sobre el inicio del
procedimiento de ejecución coactiva, tal como lo establece el COA. Esto es necesario para garantizar
que no se vulneren los derechos de las personas, en particular los relacionados con el debido proceso y
la seguridad jurídica (pág. 5876).
Basado en esto, es de recalcar además que la intención de un procedimiento de ejecución coactiva, radica
en una legítima aspiración de las entidades públicas de recuperar lo posible de las obligaciones
contraídas por el usuario o el administrado; empero, en este derrotero de carácter administrativo, es que
se pueden presentar dificultades a la hora de intentar este cobro, así como, y conforme se fundamentará
a posterior:
[…] el COA no establece un plazo perentorio específico para el levantamiento de las medidas cautelares
ni procedimientos detallados para su revisión, lo que ha dado lugar a prácticas arbitrarias por parte de
que la dinámica de este procedimiento no tiene como tal ritualismo como sucede en el ámbito judicial;
empero, la coerción es parte de sus características, conforme se verá más adelante. Continuando, la
coactiva puede ser considerada como necesaria en el derecho positivo que se forja por medio del derecho
administrativo, ya que como explica Solórzano Barcia, en palabras de Flores y Quiroz (2025):
(…) este procedimiento posee dos fases: i) solemnidades propias de este proceso (título de crédito,
obligación determinada y exigible, empleado recaudador y notificación con la orden de pago) y ii) fases
del procedimiento coactivo (fase preliminar y facilidades de pago, fase de apremio).
Es decir, por medio de este procedimiento es que el Estado puede adquirir a su favor y a sus arcas el
dinero que se cobra como obligación, de esta forma la autotutela se manifiesta para robustecer a la
administración pública por medio de un procedimiento legítimo que conlleva una serie de fases que se
expresan en la actuación de sus servidores públicos. Es de notar que su finalidad tiene un destino
plausible hacia el interés social de la ciudadanía y de los proyectos de políticas públicas, ya que la
gestión oportuna de los recursos debidos al Estado impulsa la gestión pública (Aguirre y Ambrocio,
2023).
En este sentido, dicho procedimiento coactivo establece su importancia desde el derecho público,
sosteniendo que, para su realización, se debe seguir ineludiblemente el principio de juridicidad y
legalidad constante en el COA. Considerando esto, es valorable lo que menciona Luna y García (2024):
(…) los empleados encargados de la recaudación deben notificar a los deudores sobre el inicio del
procedimiento de ejecución coactiva, tal como lo establece el COA. Esto es necesario para garantizar
que no se vulneren los derechos de las personas, en particular los relacionados con el debido proceso y
la seguridad jurídica (pág. 5876).
Basado en esto, es de recalcar además que la intención de un procedimiento de ejecución coactiva, radica
en una legítima aspiración de las entidades públicas de recuperar lo posible de las obligaciones
contraídas por el usuario o el administrado; empero, en este derrotero de carácter administrativo, es que
se pueden presentar dificultades a la hora de intentar este cobro, así como, y conforme se fundamentará
a posterior:
[…] el COA no establece un plazo perentorio específico para el levantamiento de las medidas cautelares
ni procedimientos detallados para su revisión, lo que ha dado lugar a prácticas arbitrarias por parte de
pág. 3693
algunas entidades administrativas. Esta omisión normativa permite que medidas restrictivas, como
retenciones o prohibiciones de enajenar, se mantengan por tiempo indefinido (Meneses y Silvas, 2025,
pág. 8844).
Considerando la narrativa expuesta, es necesario abordar lo correspondiente a las medidas cautelares en
el contexto de los procedimientos de ejecución coactiva, y su relación directa con el principio de
proporcionalidad, a fin de establecer el enfoque investigativo en torno a este tema de estudio.
Las medidas cautelares en el procedimiento de ejecución coactiva en el COA.
La Constitución de la República del Ecuador (CRE), refiere en sus postulados que la seguridad jurídica:
“(…) se fundamenta en el respeto a la Constitución y en la existencia de normas jurídicas previas, claras,
públicas y aplicadas por las autoridades competentes” (CRE, art. 82), y a esta disposición se suma el
pensamiento de los investigadores Villacrés y Pazmay (2021) quienes aportan sobriamente que:
La seguridad jurídica es un valor propio del Estado de Derecho, es decir del Estado cuya misión
fundamental es asegurar la realización del Derecho en la sociedad. Esta forma de organización estatal
ofrece a las personas la garantía de que el aparato coercitivo del Estado será siempre utilizado en la
forma y condiciones fijadas previamente por las leyes. Lo cual proporciona las certezas necesarias para
vivir tranquila y apaciblemente (pág. 1229).
Esta referencia constitucional que aterriza en la doctrina especializada, otorga al ser humano la
posibilidad jurídica de desarrollarse en la sociedad, bajo un conjunto de normas y leyes que regulen su
comportamiento, considerando que son las instituciones públicas las que deben regular su
funcionamiento, en torno a las necesidades que requieran los mismos ciudadanos. Frente a esto, al hablar
de procedimientos coactivos, se debe establecer que los mismos tienen su origen y sostén legal en el
COA, que regula precisamente la forma en que deben operar en el andamiaje institucional.
Así las cosas, la norma de marras establece que las medidas cautelares, son instituciones jurídicas
destinadas a hacer posible el cobro de una coactiva, ya que como instruye Valdivieso (2024): “se refiere
a un procedimiento legal o administrativo en el cual una autoridad pública tiene el poder de aplicar
medidas coercitivas o sanciones contra un individuo o entidad que ha incumplido con ciertas
obligaciones legales o administrativas” (pág. 2127); sin embargo, la misma norma prevé que: “Para
algunas entidades administrativas. Esta omisión normativa permite que medidas restrictivas, como
retenciones o prohibiciones de enajenar, se mantengan por tiempo indefinido (Meneses y Silvas, 2025,
pág. 8844).
Considerando la narrativa expuesta, es necesario abordar lo correspondiente a las medidas cautelares en
el contexto de los procedimientos de ejecución coactiva, y su relación directa con el principio de
proporcionalidad, a fin de establecer el enfoque investigativo en torno a este tema de estudio.
Las medidas cautelares en el procedimiento de ejecución coactiva en el COA.
La Constitución de la República del Ecuador (CRE), refiere en sus postulados que la seguridad jurídica:
“(…) se fundamenta en el respeto a la Constitución y en la existencia de normas jurídicas previas, claras,
públicas y aplicadas por las autoridades competentes” (CRE, art. 82), y a esta disposición se suma el
pensamiento de los investigadores Villacrés y Pazmay (2021) quienes aportan sobriamente que:
La seguridad jurídica es un valor propio del Estado de Derecho, es decir del Estado cuya misión
fundamental es asegurar la realización del Derecho en la sociedad. Esta forma de organización estatal
ofrece a las personas la garantía de que el aparato coercitivo del Estado será siempre utilizado en la
forma y condiciones fijadas previamente por las leyes. Lo cual proporciona las certezas necesarias para
vivir tranquila y apaciblemente (pág. 1229).
Esta referencia constitucional que aterriza en la doctrina especializada, otorga al ser humano la
posibilidad jurídica de desarrollarse en la sociedad, bajo un conjunto de normas y leyes que regulen su
comportamiento, considerando que son las instituciones públicas las que deben regular su
funcionamiento, en torno a las necesidades que requieran los mismos ciudadanos. Frente a esto, al hablar
de procedimientos coactivos, se debe establecer que los mismos tienen su origen y sostén legal en el
COA, que regula precisamente la forma en que deben operar en el andamiaje institucional.
Así las cosas, la norma de marras establece que las medidas cautelares, son instituciones jurídicas
destinadas a hacer posible el cobro de una coactiva, ya que como instruye Valdivieso (2024): “se refiere
a un procedimiento legal o administrativo en el cual una autoridad pública tiene el poder de aplicar
medidas coercitivas o sanciones contra un individuo o entidad que ha incumplido con ciertas
obligaciones legales o administrativas” (pág. 2127); sin embargo, la misma norma prevé que: “Para
pág. 3694
adoptar una medida cautelar, la o el ejecutor no precisa de trámite previo y adoptará el criterio general
y prevaleciente de la menor afectación a los derechos de las personas” (COA, 2017, art. 281, inc, 2).
Esto tiene relación directa con el contenido del COA que se ha venido citando, cuando refiere
explícitamente:
El ejecutor puede disponer, en la misma orden de pago o posteriormente, el secuestro, la retención o la
prohibición de enajenar bienes. Asimismo, puede solicitar a la o al juzgador competente, mediante
procedimiento sumario, se disponga la prohibición de ausentarse para los casos en que dicha medida se
aplica en el régimen común (Ejusdem, inc.1)
Este criterio es concordante con la jurisprudencia de la Corte Constitucional del Ecuador, que instruye
en una de sus sentencias que:
La posibilidad de levantar las medidas cautelares no solo implica que en el procedimiento coactivo
existan mecanismos jurídicos disponibles, sino que estos sean realmente accesibles a todas las personas.
En consecuencia, aunque la medida persigue un fin legítimo y es, en principio, adecuada para alcanzarlo,
su configuración impone una carga económica desmedida e irrazonable para el acceso al cese de las
medidas cautelares (Corte Constitucional del Ecuador, Sentencia No. 40-21-IN/25, núm. 55).
El ejercicio coactivo tiene entre sus particularidades el de valerse de medidas coercitivas como el
secuestro, la retención de cuentas y la prohibición de salida del país, para hacer compulsiva la situación
del coactivado, y de esta manera asegurar la recuperación de la obligación, que obedece a los intereses
legítimos de la administración pública; empero, y según el enfoque investigativo que se presenta en este
proyecto, dichas medidas cautelares, al ser impuestas de manera discrecional por una autoridad no
jurisdiccional, afecta y vulnera derechos constitucionales en el coactivado, debido a que dicha
imposición puede rebasar la facultad prerrogativa administrativa de las instituciones públicas del país.
La Corte Constitucional del Ecuador, refiere en una de sus sentencias de relevancia que:
(…) considerando que los funcionarios de coactiva no tienen competencia jurisdiccional, y que el
artículo 64, numeral 14 de la Constitución determina que “la prohibición de salida del país sólo podrá
ser ordenada por un juez competente”; la Corte verifica que la medida cautelar de prohibición de salida
del país impuesta en el auto de 8 de febrero de 2011 no se encuentra justificada (Corte Constitucional
del Ecuador, sentencia No. 3664-21-EP/25, núm. 106).
adoptar una medida cautelar, la o el ejecutor no precisa de trámite previo y adoptará el criterio general
y prevaleciente de la menor afectación a los derechos de las personas” (COA, 2017, art. 281, inc, 2).
Esto tiene relación directa con el contenido del COA que se ha venido citando, cuando refiere
explícitamente:
El ejecutor puede disponer, en la misma orden de pago o posteriormente, el secuestro, la retención o la
prohibición de enajenar bienes. Asimismo, puede solicitar a la o al juzgador competente, mediante
procedimiento sumario, se disponga la prohibición de ausentarse para los casos en que dicha medida se
aplica en el régimen común (Ejusdem, inc.1)
Este criterio es concordante con la jurisprudencia de la Corte Constitucional del Ecuador, que instruye
en una de sus sentencias que:
La posibilidad de levantar las medidas cautelares no solo implica que en el procedimiento coactivo
existan mecanismos jurídicos disponibles, sino que estos sean realmente accesibles a todas las personas.
En consecuencia, aunque la medida persigue un fin legítimo y es, en principio, adecuada para alcanzarlo,
su configuración impone una carga económica desmedida e irrazonable para el acceso al cese de las
medidas cautelares (Corte Constitucional del Ecuador, Sentencia No. 40-21-IN/25, núm. 55).
El ejercicio coactivo tiene entre sus particularidades el de valerse de medidas coercitivas como el
secuestro, la retención de cuentas y la prohibición de salida del país, para hacer compulsiva la situación
del coactivado, y de esta manera asegurar la recuperación de la obligación, que obedece a los intereses
legítimos de la administración pública; empero, y según el enfoque investigativo que se presenta en este
proyecto, dichas medidas cautelares, al ser impuestas de manera discrecional por una autoridad no
jurisdiccional, afecta y vulnera derechos constitucionales en el coactivado, debido a que dicha
imposición puede rebasar la facultad prerrogativa administrativa de las instituciones públicas del país.
La Corte Constitucional del Ecuador, refiere en una de sus sentencias de relevancia que:
(…) considerando que los funcionarios de coactiva no tienen competencia jurisdiccional, y que el
artículo 64, numeral 14 de la Constitución determina que “la prohibición de salida del país sólo podrá
ser ordenada por un juez competente”; la Corte verifica que la medida cautelar de prohibición de salida
del país impuesta en el auto de 8 de febrero de 2011 no se encuentra justificada (Corte Constitucional
del Ecuador, sentencia No. 3664-21-EP/25, núm. 106).
pág. 3695
Lo que establece a prima facie que la imposición de medidas cautelares en un proceso coactivo, debe
hacerse con respeto irrestricto a los derechos y garantías del coactivado, por ende, se anticipa que la
disposición del COA, se rige sobre una base jurídica de excesiva facultad coercitiva al ente ejecutor, a
tal punto que la misma Corte Constitucional establece en su ratio decidendi, que no se puede justificar,
por el simple hecho de constar en la norma jurídica del COA, la imposición de medidas cautelares
excesivas y desproporcionadas, en la dinámica administrativa del cobro de una obligación dineraria por
parte del administrado.
Además de esto, se debe valorar desde el enfoque jurídico, que las medidas cautelares deben ofrecer una
protección a los derechos y garantías constitucionales, en un sentido de proporción y ponderación lo que
equivale a interpretar las mismas como un medio legítimo, más no como una herramienta coercitiva que
exceda los límites de la juridicidad y legalidad. Basado en esto, el mismo organismo colegiado
constitucional, en su jurisprudencia expone respecto de las actuaciones de los agentes estatales
coactivos:
(…) el funcionario ejecutor es un servidor de la administración pública cuya labor se circunscribe a la
recaudación de créditos tributarios y de rubros expresamente contemplados en la legislación, asimismo,
advierte que, para el ejercicio de sus funciones no ejerce jurisdicción, sino la acción coactiva” (Corte
Constitucional del Ecuador, sentencia No. 8-19-CN/22 No. núm. 47)
Lo que exhibe la tensión existente en la imposición de una medida cautelar constante en el COA, frente
a la situación jurídica del ciudadano, que debe enfrentar un proceso coactivo como si fuera un proceso
judicial, situación que presenta un escenario incompatible desde el espectro del derecho administrativo
y el derecho público. Como se ha venido narrando, esto es una afectación que afecta el principio de
proporcionalidad constante en el COA, el mismo que será desarrollado en este texto, conforme se
advierte del enfoque investigativo.
El principio de proporcionalidad, el administrado y su afectación con las medidas cautelares del
proceso de ejecución coactiva.
La intención central de un proceso coactivo, es el de recuperar los valores que, en un escenario subjetivo
e intangible, adeudan los ciudadanos a sus arcas. Desde el sentido del derecho administrativo, las
medidas cautelares cumplen una función lógica y destacable por su finalidad, ya que se afianza el
Lo que establece a prima facie que la imposición de medidas cautelares en un proceso coactivo, debe
hacerse con respeto irrestricto a los derechos y garantías del coactivado, por ende, se anticipa que la
disposición del COA, se rige sobre una base jurídica de excesiva facultad coercitiva al ente ejecutor, a
tal punto que la misma Corte Constitucional establece en su ratio decidendi, que no se puede justificar,
por el simple hecho de constar en la norma jurídica del COA, la imposición de medidas cautelares
excesivas y desproporcionadas, en la dinámica administrativa del cobro de una obligación dineraria por
parte del administrado.
Además de esto, se debe valorar desde el enfoque jurídico, que las medidas cautelares deben ofrecer una
protección a los derechos y garantías constitucionales, en un sentido de proporción y ponderación lo que
equivale a interpretar las mismas como un medio legítimo, más no como una herramienta coercitiva que
exceda los límites de la juridicidad y legalidad. Basado en esto, el mismo organismo colegiado
constitucional, en su jurisprudencia expone respecto de las actuaciones de los agentes estatales
coactivos:
(…) el funcionario ejecutor es un servidor de la administración pública cuya labor se circunscribe a la
recaudación de créditos tributarios y de rubros expresamente contemplados en la legislación, asimismo,
advierte que, para el ejercicio de sus funciones no ejerce jurisdicción, sino la acción coactiva” (Corte
Constitucional del Ecuador, sentencia No. 8-19-CN/22 No. núm. 47)
Lo que exhibe la tensión existente en la imposición de una medida cautelar constante en el COA, frente
a la situación jurídica del ciudadano, que debe enfrentar un proceso coactivo como si fuera un proceso
judicial, situación que presenta un escenario incompatible desde el espectro del derecho administrativo
y el derecho público. Como se ha venido narrando, esto es una afectación que afecta el principio de
proporcionalidad constante en el COA, el mismo que será desarrollado en este texto, conforme se
advierte del enfoque investigativo.
El principio de proporcionalidad, el administrado y su afectación con las medidas cautelares del
proceso de ejecución coactiva.
La intención central de un proceso coactivo, es el de recuperar los valores que, en un escenario subjetivo
e intangible, adeudan los ciudadanos a sus arcas. Desde el sentido del derecho administrativo, las
medidas cautelares cumplen una función lógica y destacable por su finalidad, ya que se afianza el
pág. 3696
principio de autotutela a través del cual las instituciones pueden tomar y aplicar ciertas medidas para
proteger sus intereses directos, sin la necesidad de acudir al auxilio judicial (Paredes et. al, 2023).
Empero, esto debe ser analizado desde una perspectiva de ponderación y equilibrio, ya que el COA
instituye el principio de proporcionalidad, estableciendo al mismo de la siguiente manera:
Las decisiones administrativas se adecúan al fin previsto en el ordenamiento jurídico y se adoptan en un
marco del justo equilibrio entre los diferentes intereses. No se limitará el ejercicio de los derechos de
las personas a través de la imposición de cargas o gravámenes que resulten desmedidos, en relación con
el objetivo previsto en el ordenamiento jurídico (COA, 2017, art. 15).
Partiendo de esta base conceptual-normativa, se advierte claramente que las medidas cautelares de cierta
forma colisionan con la intención de no imponer cargas o gravámenes que resulten desmedidos, ya que
en la forma en que actualmente consta la norma jurídica de estudio, tienden a afectar este principio,
elementalmente porque un secuestro de bienes muebles, la retención de cuentas, la prohibición de
enajenar bienes, o la misma prohibición de salida del país, cuando la emite a discreción un servidor
público, es un acto que en la práctica, traspasa y vacía el contenido del principio de proporcionalidad.
En este sentido, es loable lo que razona García Díaz (2022) respecto de este razonamiento: “(…) el
carácter de proporcionalidad de las medidas cautelares debe ser aplicadas mediante parámetros
racionales, necesarios, idóneos a efectos de limitar efectos lesivos contra los intereses públicos o evitar
la consecución de un daño potencialmente irreversible” (pág. 15).
Desde esta óptica, es complejo finalizar indicando que una medida cautelar siempre posea un carácter
de necesario a la intención de un procedimiento coactivo, esto por cuanto la disposición de imponer
medidas cautelares no es la única opción de la que se sirve la institución pública para lograr la
recuperación coactiva. Para esto se debe definir que el COA instituye la denominada Fase Preliminar y
Facilidades de Pago que, efectivizándolas de manera adecuada, pueden permitir una recuperación de
las obligaciones dinerarias hacia el obligado, por ende: “Esto significa que las medidas cautelares no
pueden implicar una afectación excesiva o desproporcionada de los bienes y activos del contribuyente,
que impida su desarrollo económico o su capacidad de cumplir con otras obligaciones” (Gordillo
Cevallos et. al, 2023, pág. 707).
principio de autotutela a través del cual las instituciones pueden tomar y aplicar ciertas medidas para
proteger sus intereses directos, sin la necesidad de acudir al auxilio judicial (Paredes et. al, 2023).
Empero, esto debe ser analizado desde una perspectiva de ponderación y equilibrio, ya que el COA
instituye el principio de proporcionalidad, estableciendo al mismo de la siguiente manera:
Las decisiones administrativas se adecúan al fin previsto en el ordenamiento jurídico y se adoptan en un
marco del justo equilibrio entre los diferentes intereses. No se limitará el ejercicio de los derechos de
las personas a través de la imposición de cargas o gravámenes que resulten desmedidos, en relación con
el objetivo previsto en el ordenamiento jurídico (COA, 2017, art. 15).
Partiendo de esta base conceptual-normativa, se advierte claramente que las medidas cautelares de cierta
forma colisionan con la intención de no imponer cargas o gravámenes que resulten desmedidos, ya que
en la forma en que actualmente consta la norma jurídica de estudio, tienden a afectar este principio,
elementalmente porque un secuestro de bienes muebles, la retención de cuentas, la prohibición de
enajenar bienes, o la misma prohibición de salida del país, cuando la emite a discreción un servidor
público, es un acto que en la práctica, traspasa y vacía el contenido del principio de proporcionalidad.
En este sentido, es loable lo que razona García Díaz (2022) respecto de este razonamiento: “(…) el
carácter de proporcionalidad de las medidas cautelares debe ser aplicadas mediante parámetros
racionales, necesarios, idóneos a efectos de limitar efectos lesivos contra los intereses públicos o evitar
la consecución de un daño potencialmente irreversible” (pág. 15).
Desde esta óptica, es complejo finalizar indicando que una medida cautelar siempre posea un carácter
de necesario a la intención de un procedimiento coactivo, esto por cuanto la disposición de imponer
medidas cautelares no es la única opción de la que se sirve la institución pública para lograr la
recuperación coactiva. Para esto se debe definir que el COA instituye la denominada Fase Preliminar y
Facilidades de Pago que, efectivizándolas de manera adecuada, pueden permitir una recuperación de
las obligaciones dinerarias hacia el obligado, por ende: “Esto significa que las medidas cautelares no
pueden implicar una afectación excesiva o desproporcionada de los bienes y activos del contribuyente,
que impida su desarrollo económico o su capacidad de cumplir con otras obligaciones” (Gordillo
Cevallos et. al, 2023, pág. 707).
pág. 3697
Ciertamente, esta referencia destaca una parte puntual de este proceso investigativo, ya que las medidas
cautelares impositivas en los procesos coactivos, pueden ser impuestas bajo el criterio de quien ejerce
un cargo en el ente coactivo, y esto supone que este razonamiento puede soslayar la capacidad real y
patrimonial del coactivado, siendo un perjuicio a su capacidad económica y a la proporcionalidad en el
contexto del derecho administrativo. De ahí que es valedero y fidedigno lo que refiere la investigación
de Maita y Morales (2023) al decir:
(…) no hay una disposición regulatoria que efectivice la aplicación del principio de proporcionalidad
frente a la imposición de las medidas cautelares, siendo así que la Administración pública, de oficio,
dispone todas las medidas que la ley prevé, sin antes considerar el monto de la deuda, resultando que
esta imposición sea abusiva y restrictiva de derechos (pág. 234).
Así las cosas, desde el sentido del derecho administrativo, se puede hablar de un desatino normativo el
que una medida cautelar sea impuesta con el criterio único de quien ejerce funciones en el ente coactivo,
ya que, desde el análisis del principio de proporcionalidad, no se puede hablar de una correcta y
equilibrada proporción a la hora de sopesar las medidas a emitirse. Tal parece que el legislador configuró
el contenido del COA para asegurar in extensu la garantía de recuperar las obligaciones del coactivado
que, en este caso, se representa por una cantidad de dinero.
Frente a lo mencionado, es necesario abordar esta investigación desde el sentido práctico, que incluye
la exposición de dos casos prácticos que se presentan en una institución pública del país y presenta
información pertinente al tema de estudio.
RESULTADOS.
Con el fin de sustentar el presente trabajo investigativo de cuarto nivel, se exponen los siguientes casos,
en que la imposición de medidas cautelares se las hizo considerando decisiones judiciales presentadas y
resueltas en el Distrito Judicial de Loja.
Ciertamente, esta referencia destaca una parte puntual de este proceso investigativo, ya que las medidas
cautelares impositivas en los procesos coactivos, pueden ser impuestas bajo el criterio de quien ejerce
un cargo en el ente coactivo, y esto supone que este razonamiento puede soslayar la capacidad real y
patrimonial del coactivado, siendo un perjuicio a su capacidad económica y a la proporcionalidad en el
contexto del derecho administrativo. De ahí que es valedero y fidedigno lo que refiere la investigación
de Maita y Morales (2023) al decir:
(…) no hay una disposición regulatoria que efectivice la aplicación del principio de proporcionalidad
frente a la imposición de las medidas cautelares, siendo así que la Administración pública, de oficio,
dispone todas las medidas que la ley prevé, sin antes considerar el monto de la deuda, resultando que
esta imposición sea abusiva y restrictiva de derechos (pág. 234).
Así las cosas, desde el sentido del derecho administrativo, se puede hablar de un desatino normativo el
que una medida cautelar sea impuesta con el criterio único de quien ejerce funciones en el ente coactivo,
ya que, desde el análisis del principio de proporcionalidad, no se puede hablar de una correcta y
equilibrada proporción a la hora de sopesar las medidas a emitirse. Tal parece que el legislador configuró
el contenido del COA para asegurar in extensu la garantía de recuperar las obligaciones del coactivado
que, en este caso, se representa por una cantidad de dinero.
Frente a lo mencionado, es necesario abordar esta investigación desde el sentido práctico, que incluye
la exposición de dos casos prácticos que se presentan en una institución pública del país y presenta
información pertinente al tema de estudio.
RESULTADOS.
Con el fin de sustentar el presente trabajo investigativo de cuarto nivel, se exponen los siguientes casos,
en que la imposición de medidas cautelares se las hizo considerando decisiones judiciales presentadas y
resueltas en el Distrito Judicial de Loja.
pág. 3698
CASO 1
Institución pública: Unidad Coactiva del Consejo de la Judicatura de Loja.
Órgano Emisor: Unidad Judicial Penal de Loja.
Coactivado: J.S.C. J
Provincia: Loja.
Cantón: Loja.
Motivo de coactiva: Costas.
Concepto por el que se emite: Costas de $70.00 dólares americanos, al abandonar un recurso de
impugnación en materia de tránsito.
Valor de la obligación: $70.00 dólares americanos.
Fecha de emisión de la obligación: 17 de abril de 2023.
Auto inicial de proceso coactivo: 29 de junio de 2026.
Medida cautelar impuesta: Retención de cuentas, por medio del oficio No. UPCL-2026-0079
Nota: Información obtenida del Proceso coactivo DLOJ-AP-2023-0358.
Elaborado por: La investigadora.
CASO 2
Institución pública: Unidad Coactiva del Consejo de la Judicatura de Loja.
Órgano Emisor: Unidad Judicial Penal de Loja.
Coactivado: J.C.O.Z.
Provincia: Loja.
Cantón: Loja.
Motivo de coactiva: Costas.
Concepto por el que se emite: Costas de $70.00 dólares americanos, al abandonar un recurso de
impugnación en materia de tránsito.
Valor de la obligación: $70.00 dólares americanos.
Fecha de emisión de la obligación: 28 de junio de 2023.
Auto inicial de proceso coactivo: 26 de diciembre de 2025.
Medida cautelar impuesta: Retención de cuentas, por medio del oficio No. UPCL-2026-0092
Nota: Información obtenida del Proceso coactivo DLOJ-AP-20-532.
Elaborado por: La investigadora.
CASO 1
Institución pública: Unidad Coactiva del Consejo de la Judicatura de Loja.
Órgano Emisor: Unidad Judicial Penal de Loja.
Coactivado: J.S.C. J
Provincia: Loja.
Cantón: Loja.
Motivo de coactiva: Costas.
Concepto por el que se emite: Costas de $70.00 dólares americanos, al abandonar un recurso de
impugnación en materia de tránsito.
Valor de la obligación: $70.00 dólares americanos.
Fecha de emisión de la obligación: 17 de abril de 2023.
Auto inicial de proceso coactivo: 29 de junio de 2026.
Medida cautelar impuesta: Retención de cuentas, por medio del oficio No. UPCL-2026-0079
Nota: Información obtenida del Proceso coactivo DLOJ-AP-2023-0358.
Elaborado por: La investigadora.
CASO 2
Institución pública: Unidad Coactiva del Consejo de la Judicatura de Loja.
Órgano Emisor: Unidad Judicial Penal de Loja.
Coactivado: J.C.O.Z.
Provincia: Loja.
Cantón: Loja.
Motivo de coactiva: Costas.
Concepto por el que se emite: Costas de $70.00 dólares americanos, al abandonar un recurso de
impugnación en materia de tránsito.
Valor de la obligación: $70.00 dólares americanos.
Fecha de emisión de la obligación: 28 de junio de 2023.
Auto inicial de proceso coactivo: 26 de diciembre de 2025.
Medida cautelar impuesta: Retención de cuentas, por medio del oficio No. UPCL-2026-0092
Nota: Información obtenida del Proceso coactivo DLOJ-AP-20-532.
Elaborado por: La investigadora.
pág. 3699
Como se puede apreciar, cada uno de los casos iniciados y en trámite en el ente coactivo del Consejo de
la Judicatura de Loja, ha emitido una medida cautelar de retención de cuentas, por el valor económico
de $70.00 dólares americanos, esto con el fin de garantizar el pago del valor impuesto como concepto
de costas judiciales, ya que ambos coactivados, abandonaron un recurso de impugnación en materia de
tránsito, de la Unidad Judicial Penal de Loja.
Frente a esto, y conforme al enfoque investigativo que se esgrime en este texto, la proporcionalidad
como principio en el derecho administrativo, sufre una afectación directa, ya que la imposición de la
medida cautelar es excesiva considerando las costas judiciales, que son ínfimas, en relación a la medida
cautelar emitida, situación que en campo del derecho administrativo, afirma lo que se ha venido
mencionando durante este espacio investigativo, al prever que la facultad de emitirlas por parte de los
funcionarios del ente coactivo, es desproporcionada y extralimitada, según el caso que se presenta
durante su tramitación.
DISCUSIÓN.
El estudio comprendido en este proceso investigativo, ha permitido establecer ciertas posturas respecto
de las medidas cautelares, así como hallazgos que comprenden la naturaleza misma de los
procedimientos coactivos, y la emisión -o imposición- de medidas cautelares para asegurar el pago de
esta obligación. Se debe mencionar que este proceso es netamente administrativo, y su inicio, trámite y
culminación, lo realizan los funcionarios de la entidad pública bajo las condiciones concretas que prevé
el COA o la normativa interna. En base a este exordio, la competencia y facultad para realizar este
proceso, no es jurisdiccional, sino netamente administrativo.
Esta afirmación, debe ser comprendida como una regla básica en el proceso coactivo, ya que los
funcionarios encargados de esta prerrogativa estatal, deben conocer que sus actuaciones se sujetan a
condiciones estrictas que constan en la normativa ecuatoriana, y bajo este concepto, definir que la
necesidad de aplicar distintas herramientas jurídicas que dotan sus actuaciones en el escenario del
derecho público e institucional. Según explica Danos (1995):
(…) se puede afirmar sin temor a incurrir en exageraciones, que en la realidad son frecuentes los abusos
cometidos al amparo del procedimiento de cobranza coactiva por cuanto muchas veces ni ejecutores y
Como se puede apreciar, cada uno de los casos iniciados y en trámite en el ente coactivo del Consejo de
la Judicatura de Loja, ha emitido una medida cautelar de retención de cuentas, por el valor económico
de $70.00 dólares americanos, esto con el fin de garantizar el pago del valor impuesto como concepto
de costas judiciales, ya que ambos coactivados, abandonaron un recurso de impugnación en materia de
tránsito, de la Unidad Judicial Penal de Loja.
Frente a esto, y conforme al enfoque investigativo que se esgrime en este texto, la proporcionalidad
como principio en el derecho administrativo, sufre una afectación directa, ya que la imposición de la
medida cautelar es excesiva considerando las costas judiciales, que son ínfimas, en relación a la medida
cautelar emitida, situación que en campo del derecho administrativo, afirma lo que se ha venido
mencionando durante este espacio investigativo, al prever que la facultad de emitirlas por parte de los
funcionarios del ente coactivo, es desproporcionada y extralimitada, según el caso que se presenta
durante su tramitación.
DISCUSIÓN.
El estudio comprendido en este proceso investigativo, ha permitido establecer ciertas posturas respecto
de las medidas cautelares, así como hallazgos que comprenden la naturaleza misma de los
procedimientos coactivos, y la emisión -o imposición- de medidas cautelares para asegurar el pago de
esta obligación. Se debe mencionar que este proceso es netamente administrativo, y su inicio, trámite y
culminación, lo realizan los funcionarios de la entidad pública bajo las condiciones concretas que prevé
el COA o la normativa interna. En base a este exordio, la competencia y facultad para realizar este
proceso, no es jurisdiccional, sino netamente administrativo.
Esta afirmación, debe ser comprendida como una regla básica en el proceso coactivo, ya que los
funcionarios encargados de esta prerrogativa estatal, deben conocer que sus actuaciones se sujetan a
condiciones estrictas que constan en la normativa ecuatoriana, y bajo este concepto, definir que la
necesidad de aplicar distintas herramientas jurídicas que dotan sus actuaciones en el escenario del
derecho público e institucional. Según explica Danos (1995):
(…) se puede afirmar sin temor a incurrir en exageraciones, que en la realidad son frecuentes los abusos
cometidos al amparo del procedimiento de cobranza coactiva por cuanto muchas veces ni ejecutores y
pág. 3700
menos aún los auxiliares coactivos tienen certeza del marco normativo que los rige o del carácter
meramente administrativo de sus actuaciones (pág.44).
Entonces desde el análisis del derecho administrativo, es necesario enfatizar en que la potestad coactiva
nace de un contenido normativo que se rige por el principio de legalidad y juridicidad, por lo que, desde
la óptica constitucional, es erróneo que el COA establezca que la o el ejecutor no precisa de trámite
previo y adoptará el criterio general y prevaleciente de la menor afectación a los derechos de las
personas, cuando, desde el sentido de las garantías y derechos que asisten al ciudadano, se debe respetar
que dichas medidas cautelares, deben ser emitidas con proporcionalidad a la condición coactiva por la
que se encuentra atravesando el mismo,
En esta línea de razonamiento, es importante destacar que la proporción y la emisión de medidas
cautelares, es un paradigma latente en el escenario institucional del derecho social en Ecuador, ya que
no se puede definir y menos aún concluir en que las mismas sean adecuadas y no merezcan una revisión
pormenorizada desde el análisis de la norma. En este sentido, se considera el aporte de Aguas y Molinas
(2024) quienes refieren que: “La falta de instancias adecuadas para la revisión imparcial de las medidas
sancionatorias impuestas por la administración puede propiciar la vulneración de derechos
fundamentales, dejando a los ciudadanos en una situación de desamparo frente a posibles abusos
estatales” (pág. 729).
Así las cosas, esta investigación proyecta una idea central que debe ser considerada para proyectarse en
una eventual reforma al COA, en que, previo a emitirse una medida cautelar, se analice las condiciones
y naturaleza del inicio de la obligación contraída, esto con el fin de respetar el derecho de los ciudadanos
que están dentro de un procedimiento de ejecución coactiva esencialmente, ya que se debe perseguir el
sometimiento de la actuación administrativa a los fines e ideas que justifican (, y no desviar la intención
misma de las medidas cautelares hacia una desproporción injustificada y sujeta a la disponibilidad y
criterio de quien las emite.
Considerando esto, este proceso académico presenta un conjunto de ideas y criterios orientados a
expresar que las medidas cautelares deben ser emitidas sin afectar el principio de proporcionalidad, y
que se debe analizar pormenorizadamente la procedencia de las mismas, cuando la cantidad de dinero a
ser cobrada sea ínfima, es decir, que pueda ser cobrada por medio de los agentes estatales, sin la
menos aún los auxiliares coactivos tienen certeza del marco normativo que los rige o del carácter
meramente administrativo de sus actuaciones (pág.44).
Entonces desde el análisis del derecho administrativo, es necesario enfatizar en que la potestad coactiva
nace de un contenido normativo que se rige por el principio de legalidad y juridicidad, por lo que, desde
la óptica constitucional, es erróneo que el COA establezca que la o el ejecutor no precisa de trámite
previo y adoptará el criterio general y prevaleciente de la menor afectación a los derechos de las
personas, cuando, desde el sentido de las garantías y derechos que asisten al ciudadano, se debe respetar
que dichas medidas cautelares, deben ser emitidas con proporcionalidad a la condición coactiva por la
que se encuentra atravesando el mismo,
En esta línea de razonamiento, es importante destacar que la proporción y la emisión de medidas
cautelares, es un paradigma latente en el escenario institucional del derecho social en Ecuador, ya que
no se puede definir y menos aún concluir en que las mismas sean adecuadas y no merezcan una revisión
pormenorizada desde el análisis de la norma. En este sentido, se considera el aporte de Aguas y Molinas
(2024) quienes refieren que: “La falta de instancias adecuadas para la revisión imparcial de las medidas
sancionatorias impuestas por la administración puede propiciar la vulneración de derechos
fundamentales, dejando a los ciudadanos en una situación de desamparo frente a posibles abusos
estatales” (pág. 729).
Así las cosas, esta investigación proyecta una idea central que debe ser considerada para proyectarse en
una eventual reforma al COA, en que, previo a emitirse una medida cautelar, se analice las condiciones
y naturaleza del inicio de la obligación contraída, esto con el fin de respetar el derecho de los ciudadanos
que están dentro de un procedimiento de ejecución coactiva esencialmente, ya que se debe perseguir el
sometimiento de la actuación administrativa a los fines e ideas que justifican (, y no desviar la intención
misma de las medidas cautelares hacia una desproporción injustificada y sujeta a la disponibilidad y
criterio de quien las emite.
Considerando esto, este proceso académico presenta un conjunto de ideas y criterios orientados a
expresar que las medidas cautelares deben ser emitidas sin afectar el principio de proporcionalidad, y
que se debe analizar pormenorizadamente la procedencia de las mismas, cuando la cantidad de dinero a
ser cobrada sea ínfima, es decir, que pueda ser cobrada por medio de los agentes estatales, sin la
pág. 3701
necesidad de recurrir a las mismas. Para esto se debe considerar los procedimientos antes mencionados
como el de fase preliminar y facilidades de pago.
Asimismo, es necesario enfatizar que este proceso investigativo no descarta ni desvaloriza a las medidas
cautelares en la forma en que constan en el COA, sino que deben emitirse con la consideración necesaria,
apegada a la realidad humana, social, personal y económica de quien atraviesa por un proceso coactivo,
y en la medida que sea necesaria, respetar el principio de proporcionalidad conforme a los derechos del
coactivado, y el criterio de sana crítica y experiencia del funcionario estatal encargado de esta diligencia
que se concibe en el derecho administrativo.
CONCLUSIONES
En base al estudio investigativo que se ha desarrollado en este proceso académico, se ha llegado a las
siguientes conclusiones:
Los procedimientos de ejecución coactiva tienen una significancia en el contexto del derecho
administrativo, ya que, por medio de ellos, se consigue obtener recursos económicos legítimos, a través
de un procedimiento establecido en el COA, y que persigue la obtención de estos recursos que, previa
planificación, serán invertidos en obras de interés social y general.
Este se efectiviza de manera directa, ya que estos procedimientos pueden además servirse de medidas
cautelares destinadas a garantizar la obtención de estos recursos; no obstante, estas medidas coercitivas,
desde el enfoque investigativo, pueden afectar seriamente al principio de proporcionalidad, y
desembocar en serias violaciones en los derechos del coactivado, que pueden afectar su patrimonio e
integridad, debido a que la imposición de alguna de ellas puede ser desmedida.
Frente a esto, la presente investigación expresa ideas y criterios con el apoyo de la doctrina especializada
y jurisprudencia ecuatoriana, para cimentar una base explicativa que debe ser valorada desde la
academia y la ciencia del derecho; así como desde el plano legislativo, en que a través de una reforma
al contenido del COA, se puede establecer mecanismos que no sean desproporcionados en las medidas
cautelares, en el que se analice el valor a recaudar y la posibilidad real de emitir dichas medidas, sin
afectar como tal la situación personal y patrimonial del coactivado.
necesidad de recurrir a las mismas. Para esto se debe considerar los procedimientos antes mencionados
como el de fase preliminar y facilidades de pago.
Asimismo, es necesario enfatizar que este proceso investigativo no descarta ni desvaloriza a las medidas
cautelares en la forma en que constan en el COA, sino que deben emitirse con la consideración necesaria,
apegada a la realidad humana, social, personal y económica de quien atraviesa por un proceso coactivo,
y en la medida que sea necesaria, respetar el principio de proporcionalidad conforme a los derechos del
coactivado, y el criterio de sana crítica y experiencia del funcionario estatal encargado de esta diligencia
que se concibe en el derecho administrativo.
CONCLUSIONES
En base al estudio investigativo que se ha desarrollado en este proceso académico, se ha llegado a las
siguientes conclusiones:
Los procedimientos de ejecución coactiva tienen una significancia en el contexto del derecho
administrativo, ya que, por medio de ellos, se consigue obtener recursos económicos legítimos, a través
de un procedimiento establecido en el COA, y que persigue la obtención de estos recursos que, previa
planificación, serán invertidos en obras de interés social y general.
Este se efectiviza de manera directa, ya que estos procedimientos pueden además servirse de medidas
cautelares destinadas a garantizar la obtención de estos recursos; no obstante, estas medidas coercitivas,
desde el enfoque investigativo, pueden afectar seriamente al principio de proporcionalidad, y
desembocar en serias violaciones en los derechos del coactivado, que pueden afectar su patrimonio e
integridad, debido a que la imposición de alguna de ellas puede ser desmedida.
Frente a esto, la presente investigación expresa ideas y criterios con el apoyo de la doctrina especializada
y jurisprudencia ecuatoriana, para cimentar una base explicativa que debe ser valorada desde la
academia y la ciencia del derecho; así como desde el plano legislativo, en que a través de una reforma
al contenido del COA, se puede establecer mecanismos que no sean desproporcionados en las medidas
cautelares, en el que se analice el valor a recaudar y la posibilidad real de emitir dichas medidas, sin
afectar como tal la situación personal y patrimonial del coactivado.
pág. 3702
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